济宁市越河房产管理所 山东省济宁市 272000
一、改造背景
根据住建部初步统计，全国共有老旧小区近17万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米。早在2015年12月召开的中央城市工作会议上，习近平总书记发表重要讲话就提到要“加快老旧小区改造”。在2020年的政府工作报告中，老旧小区被纳入到既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设中，提出要新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持管网改造、加装电梯等，发展居家养老、用餐、保洁等多样社区服务。我国城市更新和老旧小区改造的市场空间巨大。关于全国老旧小区改造的市场投资规模，市场上公开引用较多的是国务院参事、住建部原副部长仇保兴于2019年3月发表的文章中所透露的数据。据他估算，我国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可达4万亿元，如改造期为五年，每年可新增投资约8000亿元以上。若考虑加装电梯，则有望额外增加约2万亿的市场空间，而户内的电气改造及更新装修也有望提供可观市场空间1。由此可见，老旧小区改造已经上升为重要的发展工程，成为新的经济增长点。
济宁市自2014年开展老旧小区改造工作以来，共对404个老旧小区进行了改造，惠及居民15.6万户，总建筑面积约1555万平方米，在改善城镇面貌，提高居民生活品质方面取得了初步成效。2019年，济宁市对全市老旧小区进行了摸底调查，全市共有老旧小区1682个，涉及居民30.7万户，总建筑面积3034万平方米，可见老旧小区改造工作可谓是任重而道远。
二、老旧小区改造存在共性问题
全国各地来看，老旧小区改造已经实施多年，改造工作的缺点和问题也逐渐暴露出来。其中共性问题主要有一下几种。
1.资金压力大，群众参与度低。老旧小区改造基本全靠上级补助资金支持，特别是最近几年，经济下行压力大，市、县财政有限，老旧小区改造仅仅依靠中央、省补助资金，虽然补助资金总可观，但由于全国、全省改造量很大，平均到每个县市区、每个项目资金极为有限，难以实施高标准改造，面对投资较大的改造项目只能望洋兴叹，心有余而力不足。过分依靠上级补助资金开展改造工作又会带来一个严重的问题，就是群众参与度不高，群众会认为改造工作应由政府包干，这样居民就失去了参与的积极性和主动性。
2.协同施工难，重复施工惹民怨。老旧小区改造一般需要对小区的供电、供水、燃气等配套设施进行维修升级，在对小区道路和外墙修缮时又会涉及到电网、水管网的迁移改动，这需要各个部门的全力配合。特别是对专营设施的更新改造，各专营单位年度改造计划与老旧小区改造计划不同步，且部分专营单位年度计划是由其省级部门制定，导致施工时与专营单位协调难度大。容易形成重复施工，对居民生活造成一定影响。
3.长效管理机制不健全。好多老旧小区改造工作是为改而改，是为了完成任务，没有充分考虑到改造完成后长效管理，致使改造完成后无人管，改造成果付之东流。
总的来看，资金压力大是制约老旧小区改造工作的最大瓶颈，单一出资方式给地方政府带来了债务压力，也导致老旧小区改造工作流于表面，难以持续，改造效果不尽人意。
三、社会资本参与老旧小区改造的问题
2020年3月份，为促进老旧小区改造工作多元化筹资，山东省人民政府办公厅发布了《山东省深入推进城镇老旧小区改造实施方案》，提出引入社会资本，创新老旧小区及小区外相关区域“4+N”改造方式和融资模式。济宁市以此为契机，积极开展了试点工作，通过对老旧小区内部及周边闲置资源进行开发再利用，新建改建为商业经营设施，以其经营运营收益补贴老旧小区改造支出。
具体为由国有平台公司全资子公司作为老旧小区改造工作统筹平台，将各级财政资金作为项目资本金，同时将闲置、低效资产注入创展置业有限公司，壮大其资信实力，并由其具体承接国开行等政策性银行贷款，作为城镇老旧小区改造实施主体。采取公开招标的方式引入社会企业参与项目的设计、施工工作，双方联合成立综合运营平台负责改造后商业便民服务设施的运营。然而在随着各项工作的深入开展，融资支持老旧小区存在的问题逐渐凸显出来。
一是老旧小区内可利用平衡资源少。老旧小区内建筑物十分密集，楼与楼之间大多建有地上储藏室，胡同、巷子较多却又极为狭窄，居民活动场所、公共绿地、停车场等公共配套也极为有限甚至缺失，小区内可以用来平衡运作的土地、房屋及其他资源少之又少，因此在市场化运作中如不进行大量平衡资源导入，项目很难做到自我平衡，这给吸引社会资本及市场运作带来很大困难。
二是平衡运作投资大、回收周期长。由于改造小区内可平衡资源较少，而且现存的可利用的资源分布又相对零星和分散，虽然采用大片区平衡、跨片区平衡等模式理论上能够最大限度的均衡小区的改造收支，但是在实际中进行市场整体运作会有一定困难。比如对可以用来平衡运作的厂房、住宅、闲散空地及可有限改造的片区等，为了实现后期运作的效益最大化，都必须有针对性地逐个进行精心策划和包装设计，“变废为宝”的过程势必需要前期大量的资金投入，特别是有些需要重新建设的运作资源，不但要大量资金投入，还要有一个相对较长的建设周期，这不但要求市场运作前需要有大量资金储备，还要接受一个相对较长的利润回收周期。
三是缺少相应的扶持政策。虽然山东省实施方案对老旧小区改造项目可以在规划、土地方面给予创新支持政策，如在增加建筑密度、容积率、土地收益等具体方面，怎样算是既不违反国家强执行规范、标准，又能做到市场运作效益最大化，还需要一个可以执行的实施细则或建立一个“一事一议”的快速工作模式，能够迅速解决改造中存在的政策问题。
四是金融机构没有成熟的投融资模式。目前，济宁市老旧小区改造“4+N”试点项目是山东省首个金融支持老旧小区改造试点项目，省内还暂无金融机构投融资模式运作经验，投融资采用何种模式、运作与盈利分配等也无成例可循，一切具体工作还需要在实践中不断探索、研究与总结，这就造成金融机构对老旧小区改造项目不敢轻易投资。
四、给出的解决建议
一是在前期规划设计下功夫。合理划分改造区域，优化资源配置，实施大片区统筹改造、跨片区组合改造、小区内自求平衡改造，将地理位置相邻、历史文化底蕴相近、产业发展相关的老旧小区合理划定片区，按照“一区一策”科学编制片区修建性详细规划。
二是将老旧小区改造纳入城市更新的大规划。一方面从培植产业发展、招商引资、发展城市经济、改造资金、土地收益等方面统筹考虑，出台专门的扶持政策；另一方面围绕改善和提升城市整体形象、完善城市功能和基础设施配套及城市建设管理中存在的问题，站在整个城区的角度，对老旧小区市政设施、环卫设施、停车位、管理用房、健身广场、农贸市场、便民疏导点等公共配套设施进行统一规划布点，对可平衡运作资源统一规划和包装定位，合理确定开发强度，留足绿化空间，切实改善人居环境。
三是建议金融机构提供贷款政策性支持。鼓励和引导政府融资担保机构向配套老旧小区改造的企业融资提供担保，强化金融机构对老旧小区项目的投资信心。鼓励通过发行企业债券等直接融资方式提供专项资金支持，满足老旧小区改造项目建设及后期运行资金需求。
参考文献：
1. 兰亚红, 老旧小区改造市场机遇与社会化资本参与困境. 2019-12-23, p 013.
2. 房忠洁; 张苏俊, 扬州市老旧小区改造的现状与对策. 山西建筑 2018,44 (35), 20-21.
3. 李志; 张若竹, 老旧小区微改造市场介入方式探索. 城市发展研究 2019,26 (10), 36-41.