西北政法大学民族宗教研究院 陕西西安 710063
摘要：在民族区域自治制度的施行的背景下，各民族自治地方实现本民族自治地方的自治权的重要途径便是通过制定本民族自治地方的自治条例、行使自治立法权。对于民族区域自治制度和《民族区域自治法》所赋予民族自治地方的自治立法权，广西壮族自治区在本民族自治地方的自治条例立法工作上进行了极为积极的探索，自1958年至1990年先后完成了19个自治条例的草案文本，积累了极为丰富的自治立法经验，但由于种种原因，自治立法权的行使和自治条例的出台也产生了诸多问题。本文将在广西壮族自治区自治条例的立法历史沿革的叙述和对广西壮族自治区下辖12个自治县自治条例的法律文本内容分析的基础上梳理、总结、讨论相关问题，并试提出应对的方案与策略。
关键词：广西 自治立法权 自治条例
问题的提出
民族区域自治制度是我国在单一制国家结构的制度背景下，面向中国民族关系的历史与现实，有效解决民族问题的根本政治制度。作为民族区域自治政策法律化的重大成果，1984年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施，标志着我国民族法治建设开启了全新的阶段。民族自治地方所享有的反映其地方特色和利益诉求的民族地方自治权，毫无疑问是民族区域自治法律制度构建的核心问题，而包括自治条例和单行条例在内的民族自治地方立法权，在各项民族地方自治权利之中又具有特殊的重大政治法律意义。
另一方面，自1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》以宪法性文件的方式确立民族区域自治制度至今，民族自治地方的自治立法权虽然得到了有力贯彻并取得了丰富的发展成果，但在自治立法权的内涵理解、行使方式和实现条件等环节上仍存在诸多问题。尤其是2015年全国人大十二届三次会议对《中华人民共和国立法法》做出了重大修订，赋予民族自治州人大及其常务委员会以一般地方立法权，从而在更广泛的层面上，进一步凸显了民族自治地方立法权与一般性地方立法权之间应当如何合理把握的老问题。1相比自治立法权，一般地方立法权有着更为系统的法律依据和更多具体的立法参照，在立法主体、审批程序上也有相对便捷的优势，从而在客观上容易导致部分民族自治地方乐于行使一般地方立法权而怠于行使自治立法权的情况。但二者的差异是显而易见的，一般地方立法权的立法范围、法规形式、现实依据很难兼顾和包含民族自治地方的民情和区情，不能很好地反映民族自治地方的利益诉求，很多民族自治地方特有的问题无法通过一般立法权的途径得到妥善解决。
早在1957年9月4日，在广西第一届人民代表大会第五次会议上就成立了法制处，负责起草《广西壮族自治区自治条例（草案）》工作，并形成了《广西壮族自治区自治条例（草案）》讨论稿。从该草案起草至1990年，前后已历经19稿的反复修订。长期的立法实践，受到不同历史时期的经济社会发展状况和历史任务的直接影响，既在制度层面和技术层面遭遇了各种具体疑难问题，也为今天广西加快自治条例的制定积累了丰富的实践经验，由此也直接决定了系统梳理广西壮族自治区自治条例制定工作所具有的现实价值。本文在简要回顾广西壮族自治区60余年自治条例立法历程的基础上，以既有草案的文本内容作为研究样本，结合新时期时代背景和广西壮族自治区发展的阶段性特征，集中梳理当前广西壮族自治区自治条例制定工作的现实状况和面临的问题，并尝试提出具体的完善路径与对策。
一．广西壮族自治区自治条例立法工作的历程与现状
广西自治区的自治条例立法工作开始于1957年。广西第一届人民代表大会成立广西壮族自治区筹备委员会，随后即设立了法制处，根据1954年《宪法》的规定和民族区域自治政策，启动了广西壮族自治区自治条例的起草工作，在全国人大民委工作组的指导下，经过四个多月的时间，充分征集广西自治区省直机关的意见，形成了最初的《广西自治区自治条例（草案）》。1978年党的十一届三中全会召开，党和国家开始在思想战线上拨乱反正，民族立法工作逐步恢复。1980年10月，广西壮族自治区人大常委会就组织力量进行自治条例的制定工作，但由于宪法修改和民族区域自治法尚未公布实施而停止。
1982年《宪法》恢复了1954年《宪法》做出的“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族政治、经济、文化的特点制定自治条例和单行条例”的规定。1984年10月1日，《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施，标志着我国民族区域自治制度法制化取得划时代的成就，广西壮族自治区再度开启自治区自治条例的起草工作。于1987年3月形成了广西壮族自治区自治条例草案第13稿。1992年，中央明确了社会主义市场经济体制的改革目标，在1993年11月，在党的十四届三中全会上作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。1993年7月自治区人大召开立法工作座谈会，研究了进一步开展自治区自治条例起草工作的问题，并于次月成立了自治条例起草工作领导小组，经过调查研究和反复讨论，于当年10月完成了自治条例草案第19稿（讨论稿）。2
从1957年到1993年，广西自治区已经形成了前后19稿的自治条例草案，其中的第13稿和第18稿都曾递交中央审定，尤其是1990年的第18稿是全国五大民族自治区自治条例起草文本中唯一被报送党中央审定且由国务院部委审查论证的。3但囿于当时中国改革发展的大环境，立法机关对自治条例的定位、内容的限度、法律位阶、配套规范，等等这些基本内容缺乏明确认识，致使中央在审查送审草案文本时认为其内容没有体现民族自治区的民族特点，缺乏对少数民族公民权益的保障性条款，国家民委也曾对广西壮族自治区自治条例立法工作做出指导性意见，指出：“自治条例的立法工作一是一定要遵守宪法‘依照当地民族的政治、经济、文化的特点’的规定；二是不可违背民族区域自治法的相关精神”。4
二．广西壮族自治区自治条例立法工作所面临的主要问题
尽管在自治区自治条例的制定工作上，广西壮族自治区是走在全国前列的，拥有丰富的文本起草和实地调研经验，但同时也集中暴露出一些问题，甚至走了一些弯路，这突出表现在以下几个方面：
（一）立法相关主体认识层面的差异性
尽管广西壮族自治区已于2014年开始恢复此项工作，但依旧十分艰难，究其原因是多方面的，其中最为突出的问题在于中央、上级国家机关、自治区人大等相关主体对民族自治地方自治机关及其权限范围的具体把握上，还有不同的认识。从民族关系层面来看，它要为民族自治地方经济社会发展提供法制化的保障，为本民族地方少数民族与主体民族之间利益关系的平衡寻求法律制度上的规范表达；从央地关系层面来看，则要在宪法、法律和行政法规所许可的前提下，为民族自治机关谋求管理本民族事务、推动本民族地方经济社会发展所需要的权力范围，提供民族自治立法上的具体规范依据。总体上看，这里的实质问题在于中国特色民族理论、党的民族政策与地方民族立法三者的统一，即要科学把握马克思主义民族理论和党的民族政策在自治条例层面的制度设计和规范转化，在宪法和《民族区域自治法》的框架下，完善地方民族区域自治法制建设。
在1990年《广西壮族自治区自治条例（草案）》18稿当中，不但出现了建立自己的地方财税体系的要求，更有自主决定自治地方内各级干部队伍的任免的内容，今天来看，这显然与2000年制定的《立法法》第9条当中全国人大专属立法权的相关内容存在抵触。上述这要一些现象和问题，是当前有效推进自治条例立法工作所必需要要加以避免的。正是在这个意义上，对于广西送审的《广西壮族自治区自治条例（草案）》，全国人大民族委员会曾明确提出：“一是宪法规定自治条例要‘依照当地民族的政治、经济、文化特点’制定，而‘草案’的规定过于一般化，未能深刻反映广西的特点；二是国务院有关部委的意见与广西的要求还有较大距离，反映出对民族区域自治法所规定的精神，认识不大一致。”5
（二）法律位阶的矛盾冲突
《民族区域自治法》赋予各民族自治地方的自治立法权是各民族自治地方行使其它类自治权力的前提和依据，是民族自治地方行使自治权的重要途径。从宪政角度来分析，自治区一级的民族自治地方在区划级别、治理范围等方面都具有举足轻重的地位，一旦以立法形式对其进行了确权，无论是对央地关系、国务院部委与自治区的关系、自治区与平级行政区划的关系还是自治区与本辖区内行政区划的关系都将极为重大的影响。
任何国家机关都必须在被法律赋予的职权范围内行使相应的权利，这是法治原则的基本要求，民族自治地方的立法工作尤应注意这一点。如1987年3月，中共广西壮族自治区委员会在上报中共中央的文件中声明：“《广西壮族自治区自治条例（草案）》第13稿是根据宪法和民族区域自治法规定的原则，同时兼顾广西各民族的政治、经济、文化诸特点及发展的需要的。但自治机关内的壮族及其他民族人员配备依然较低，自治区人大常委会主任及各市、县、自治县人大常委会主任也应当由壮族及其他少数民族担任”，但问题是，在《民族区域自治法》上却并无民族自治地方人大常委主任任命的直接依据。又如1990年《广西壮族自治区自治条例（草案）》（18稿），在第四章经济建设一章中就有大量对上级国家机关在经济建设工作中对民族自治区的义务规制和自治区对上级国家机关的应有待遇。这无疑是有违自治立法权的立法权限内容的。
（三）立法程序的不明确
迄今，我国民族自治地方共制定自治条例、单行条例和变通补充规定近700个，根据《民族区域自治法》、《立法法》的规定：“自治州、自治县的自治条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”；“自治区自治条例的制定应先征询国务院各部委的意见”；自治区的自治条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。有学者认为民族自治地方的立法单独列出交由人大常委审批是对民族自治地方自治立法权的变相分解，也容易引发立法主体由于受到程序搁置的干扰而怠于权力行使的问题。不仅如此，《广西壮族自治区立法条例》还额外对本自治区内的立法程序增加了“征求全国人大、自治区人大民族委员会意见”的环节。
此外，自治条例是中国民族自治地方的人民代表大会根据宪法和《民族区域自治法》赋予的权力所制定的规范性文件，与政策性文件不同，它应当具备准确性、严谨性、概括性、全面性等诸多特点。这就要求自治条例的制定必然需要一定的范式和模本。然而自1957年至今，有关民族区域自治制度的配套立法极度匮乏，现有的法律文本可供参考的仅有《民族区域自治法》和《关于进一步贯彻落实<中华人民共和国民族区域自治法>若干问题的通知》这些宏观指导性的法律文件，缺乏关于如何行使自治立法权的具体规定。
（四）立法内容的单一化
根据可考的广西壮族自治区自治条例的立法草案的文本来看，从纵向的序列顺序角度来对比，立法草案的内容无论是整体的体例框架，还是针对的具体行政、司法、执法等领域的相关事务的细则，均存在模仿、甚至照搬《民族区域自治法》的先天缺憾。以1958的《广西壮族自治区自治条例（草案）》文本为例，其在起草之时就较为刻板地沿用了1954年《宪法》的法律文本范式，包括“序言、总则、广西壮族自治区的自治机关、广西壮族自治区的财政、广西壮族自治区的经济建设、广西壮族自治区的文化、教育和卫生建设、附则”六章。尽管我们说自治条例对于该民族自治地方来说具有一定的“基本法”、“宪法”的意义，但无论是从法律位阶的顺序性还是从该项立法所要牟求的目的讲，自治条例本身并不能等同于“基本法”或“宪法”。
这种略显机械的立法诉求和文本设计思路也就直接导致了自治条例立法工作的产出成果缺乏条例本身应当具备的基本内容特点即“民族性”与“地方性”。现有的文本草案除了因年代所限而带有的时代性特点和国家发展阶段不同所导致的特殊性内容外，其条款文字的表述偏重政治宣誓和政策解读，无法将民族区域自治制度应当具有的良性互动即“政策——法律”的并重式实施切实有效地通过民族自治地方立法体现出来。
三．推动广西壮族自治区自治条例立法工作的几点建议
（一）正确把握中央与民族自治地方关系
中国的民族区域自治制度不同于域外的地方自治，民族区域自治制度的外部关系即为中央与民族自治地方的关系，它不同于一般的央地分权关系，而是由自治机关在国家统一领导下以宪法和民族区域自治法的规定为限自主管理本地区与本民族内部事务。所以无论是中央与上级国家机关还是自治地方与其自治机关，都不应该把宪政意义上的央地关系所包含的内容等同于或毫无差异地体现在自治权的行使上。我国对各民族自治地方采取的经济方面的支援帮扶政策之一便是财政转移支付政策，通过鼓励自治地方脱贫，国家会根据其地方财政创收给予与之成正比的资金支持和奖励，这实质上是对民族自治地方的建设发展，尤其是自治地方内的少数民族群众生活质量提高的直接敦促与帮扶。民族自治地方尤其是自治区一级不应当过分强调央地分立，尽量减少彼此间的紧张与对立因素，积极地落实本自治地方的民生建设发展。国家也应当引导自治地方树立规则与秩序意识，了解自治地方尤其是群众的利益诉求和真实情况。通过共同努力，完善民族自治地方的法制化建设，最终实现民族自治地方的繁荣发展。
（二）健全有关自治条例立法与实施的法规体系
从《广西壮族自治区自治条例》19个草案以及已经出台的12个自治县的《自治条例》的内容来看，民族自治地方自治立法权行使过程中仍存在大量的重复性立法行为，如《民族区域自治法》对某些民族事务进行了原则性的规定，自治地方随即在行使立法权时便进行直接照搬或者“表面上的变动”，这显然是不能实现自治立法权的意义的。究其原因，一方面是自治地方立法主体较为保守，主要还是因为民族自治地方行使自治立法权的法律依据和配套立法并不完善。所以，民族自治地方的立法工作应当紧跟上级国家机关，及时出台配套举措，发挥主动精神，针对本民族自治地方内的区情、民情变化及时开展立法、立项工作。精细化处理调研活动，明确立法重点与难点，并进行全面的评估和论证，在程序与内容上先行出台一批辅助性地方条例、地方规章，并与上级国家机关进行沟通，以便在制定自治条例草案之时能够全面地把握正确的方向。
与其他四个民族自治区不同，广西壮族自治区是最为迫切地需要区域经济发展与法制一体化的。2018年南宁市将计划加快空港经济区的开发建设，其中就有涉及口岸开放、商贸往来、航空开发等诸多涉及自治区经济自治权的项目。在市场化竞争的背景下，区域经济活动法制化可以防止市场经济体制下的行业垄断或不正当竞争，营造良好的发展环境，统一政策制度和准入标准，协调各种生产要素分配，最终达到共赢的目的。同时经济的良性、循环发展也为制度的不断完善提供物质支持和理论经验来源。
（三）创设民族立法专家库，提升立法专业化水平
根据《立法法》的规定，民族自治地方自治立法权的行使主体为自治地方人大，但并不是每一位人大的组成人员都拥有较为系统的法律素养，包括专业的学科素养、丰富的实践素养、深入的实地考察经验等等。而且自治立法权的性质、内容与一般立法权有所不同，它的权限更大、范围更广，这就必然要求相关法案的起草人员一定要拥有专业的法律素养和对区情、民情的全面了解。从已有的广西壮族自治条例草案也可以发现，其质量并不能说达到了令人满意的程度。所以，应当推行民族自治地方立法主体多元化制度的施行，在起草法律文本时应当向专业的法学家、民族学家、社会学家，尤其是同时具有法学与民族学素养的民族法学家进行咨询，具有少数民族身份的学者更应当是民族自治地方立法工作的重要参与者。2018年11月16日，广西壮族自治区政府与武汉大学在南宁签署战略合作协议，协议约定：“双方将全面加强在高端创新人才培养、科技创新平台建设、重大关键技术攻关、科技成果转移转化等方面的合作。”南宁高新区管委会、桂林理工大学分别与武汉大学科学技术发展研究院签署《产学研合作框架协议》、《面向广西数字农业与水利开展合作的协议》，这些成功的立法实践，正是自治地方立法筹备工作有效吸纳科研机构智力支持的有力佐证。
（五）自治条例的立法应当紧扣区情特征
自治条例的基本内容不单单应当做好顶层的原则性制度罗举，更应当在与《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》等位阶序列在前的相关法律的积极迎合的基础上切实反映本民族自治地方的区域特情，且要通过实地调研和数据分析及时、精准地把握亟待解决和规制的相关问题。以“广西壮族自治区人民代表大会壮族代表及其他世居少数民族代表的员额和比例”问题为例，壮族是广西自治区的主体民族，占总人口的33%，有36个县市的壮族人口占到聚居区的90%以上，靖西县的壮族人口比例更是达到了99.7%的规模，如果按照《选举法》、《民族区域自治法》的相关规定对广西壮族自治区人大代表的提名选举进行具体明确的比例和民族身份的限制，就有可能造成地区人大代表的选举和员额构成出现壮族公民人大代表数量和比例较低的情况，这既是对民族区域自治制度“民族性与区域性要素”二元并进要求的违背，又会造成对相应地区公民的选举权与被选举权的干涉，违反《宪法》和基本人权保障的原则精神。所以广西壮族自治区自治条例的立法工作理应依据这一情况将本自治地方人大代表的提名与选举的员额比例加以特别的规定或不设具体的数字标准。
因此，民族自治地方自治立法权的行使不单单是通过制定自治条例，在《宪法》和民族区域自治制度的总领下达成的“自我赋权”，即不以权利的归属问题作为自治条例立法的侧重点，而是以本自治地方的特情为基础，针对合法权利的行使和政务开放式管理路径的“细节设计”，以期自治条例颁发以后能够真正的“掷地有声”。
参考文献：
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【4】国家民族事务委员会：《中央民族工作会议精神学习辅导导读本》，民族出版社2015年版。
【5】吴宗金：《中国民族区域自治法学》，法律出版社2016年版。
【6】熊文钊：《民族法学》，北京大学出版社2016年版。
【7】王允武、李剑：《民族法学理论与热点问题研究》，法律出版社2017年版。
【8】张文山：《中国自治区自治条例研究——历史与文本》，法律出版社2018年版。
注释：
1王允武、李剑：民族法学理论与热点问题研究，法律出版社2017年版，第36页。
2广西壮族自治区民族事务委员会编：《广西民族工作文件资料选编（1951—1986）》，2007年版，第283——286页。
3张文山：《历史与文本：中国自治区自治条例研究》，法律出版社2018年版，第58页。
4全国人民代表大会民族委员会编：《中华人民共和国民族法律法规全书》，中国民主法制出版社2008年版。
5《全国人大常委会简报》1989年第4期。