滨州市自然资源和规划局 256600
摘要：城市化进程的加快使得城镇建设用地供需矛盾日益突出，进一步挖掘现有存量建设用地潜力已成为各个城市发展中的当务之急，也让提升城镇低效用地盘活利用能力变得尤为关键。本文以山东省滨州市为例，重点从规划层面、实施保障层面两方面对城镇闲置低效用地盘活利用模式作一全面的分析阐述，期望可以为相关城市城镇闲置低效用地盘活利用提供可资借鉴的经验。
关键词：城镇低效用地；再开发利用；存量规划
随着近年来滨州社会经济发展水平的提升，为了更好实现经济的高质量发展，助力“富强滨州”建设，经滨州市自然资源和规划局大胆探索，针对性的提出了一系列的城镇闲置低效用地盘活利用模式，主要包括明确判定标准、分类制定方案、合理分配收益、建立共同责任等，助推闲置低效土地资产盘活、存量挖潜。
1.城镇闲置低效用地的概念与判定
城镇闲置低效土地包含城镇闲置土地和城镇低效用地两个范畴。
城镇闲置土地是指城镇规划区范围内，国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；.已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。
城镇低效用地是指在城镇扩展边界范围内，不符合现阶段用途规划、布局散乱、设施落后及不符合安全生产等要求的存量建设用地，其中包括村庄、旧城镇、旧厂矿及违章建设用地等[1]。
城镇闲置土地判定主要有以下几类：①政府原因造成的闲置的，由于规划设计条件调整、拆迁补偿不到位、基础设施配套不完善等不具备开工条件造成的闲置②企业自身原因造成的闲置，由于企业囤地炒地、生产经营困难、恶意违约等造成的闲置③其他原因造成的闲置，由于司法冻结、社会稳定等造成的闲置。
城镇低效用地判定主要包括以下几类：①产业转型升级类：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地；②城镇更新改造类：布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等以及列入违法建筑拆除范围的土地；③用地效益提升类：投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地，参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地。
2.城镇闲置低效用地盘活利用指导思想
滨州市在深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深悟“六问”之要，做足“八策”之功之后，针对本市城镇闲置低效用地利用现状，有针对性的提出了一系列的盘活利用措施，对于实现土地集约利用具有积极的意义。就滨州此次城镇闲置低效用地盘活利用基本原则来看，主要遵循的基本原则有以下几点：①政府主动，部门联动：所构建的政府主动、部门联动、社会参与的工作机制转变了工作思路，坚持刀刃向内，盘活挖潜存量土地，凝聚合力，实现激活城镇闲置低效用地利用“一棋盘”的目的；② 依法依规，以用为先：针对本次城镇闲置低效用地盘活利用工作，滨州市特别制定了规划工作的制度规范，做到事实清楚、程序合法、以用为先、分类施策。③因势利导，多方参与：综合运用行政、经济、财税、法律等手段，鼓励土地权利人和相关市场主体参与盘活，充分调动各方积极性。
3.城镇闲置低效用地盘活利用主要模式
在明确本项工作任务后，滨州市根据具体的工作内容落实责任单位，制定了盘活措施和计划，以此提升城镇低效用地的再利用能力，优化产业结构。就本次所指定的城镇低效用地盘活方法来看，最重要的方法有以下几点：①批而未供：对于具备供地条件的，协调办理前期的必需要件，加快供地速度；对于已经批准但未征土地、已经批准和征收但未拆迁的土地，均有政府牵头落实社会保障、补偿安置方案；对涉及旧村改造安置用地的，政府统筹协调资金，及时办理用地手续；对零星土地、边角地等不能单独开发的，统筹协调对周边地块安排指标进行统一征收后，科学合理规划，整体供地 ；②供而未用：对于用地单位因自身原因造成的，责令其限期动工、追加投资进行建设，做到“向时间要土地” 。对已投产但不适宜继续经营的项目，政府亲自与企业谈判劝其退出、转让或搬迁；③用而未尽、建而未投、投而未达标土地和僵尸、破产企业：由政府牵头，对联系发展潜力大的企业，盘活企业低效厂房用地。对“散、乱、小”企业，利用环境保护、安全生产整治及落后产能淘汰等措施综合施策，整合土地资源，优先使用新上项目和标准厂房建设，并且对于具备分宗条件的低效用地，可以分割转让盘活，充分提升土地利用效率。
4.滨州市城镇闲置低效用地盘活利用效果
从2017年开始，滨州就把盘活闲置低效用地作为专项工作，解决土地“闲置与缺口并存”的难题。在“骨头越啃越硬”的情况下，2019年市政府把盘活闲置低效用地10766亩列入《政府工作报告》重点任务和市对县经济社会发展综合考核。2019年全市共完成“五未”土地盘活1.18万亩，超额完成年初制定任务。完成省厅下达2009-2016年批而未供土地处置任务8234.25亩，完成比例196.54%；完成省厅下达疑似闲置土地处置任务590.31亩，完成比例125.61%。闲置低效用地的盘活利用，不仅把“闲”地变“活”，实现土地资源的效益最大化，而且还为全市经济和社会发展拓宽了空间。
在法律保障机制方面构建了长期有效的监督机制，提升了闲置低效用地盘活利用的合法性；在经济保障措施方面，积极拓宽了资金来源，积极创新开发方式[3]。所构建的节约集约用地经济机制可以激发企业的积极性，积极投身于低效用地的内部挖掘和改造，提升了城镇低效用地的利用效率。
5.结语
城镇闲置低效土地成因复杂，是政府、企业、市场综合作用的结果,是历史发展阶段的产物[4]。妥善解决闲置低效用地盘活处置面临的挑战和困难,有序推进盘活闲置低效用地是当前土地节约集约利用管理的主要任务。但全面构建预防土地闲置低效的制度机制，防止出现新的闲置低效用地，更应当作为土地节约集约利用管理的重中之重。
参考文献
[1]闫晶,毕如田,徐占军,等.城镇低效用地认定过程及改造策略——以山西省沁水县14个乡(镇)为例[J].江苏农业科学,2020,48(03):284-290.
[2]林坚,叶子君,杨红.存量规划时代城镇低效用地再开发的思考[J].中国土地科学,2019,33(9):1-8.
[3]李天虎,陈春,孙阳,等.城镇存量低效用地再开发模式选择路径研究——以重庆市江北区为例[J].重庆工商大学学报(自然科学版),2019,36(01):90-96.
[4]徐勇，张海明，杨仕勇.山东省闲置低效用地成因分析及对策建议[J].山东国土资源，2014，（5）：90-93，98.