合肥市规划设计研究院 安徽省合肥市 230041
摘要：永久基本农田保护红线是国土空间规划体系核心内容之一。当前永久基本农田保护利用存在基本农田的质量下降、与生态保护红线和城镇开发边界存在矛盾、划定不符合实际、违法违规占用等主要问题。新形势下，对怎样落实永久基本农田保护制度，更好的保护永久基本农田，提出了新挑战。本文阐述了永久基本农田的优化调整原则，提出如何调整优化永久基本农田布局，并提出相应的保护措施。
关键词：永久基本农田；调整；补划；保护
1引言
永久基本农田是保障国家粮食安全、促进农业现代化发展的重要物质基础，划定永久基本农田并实行特殊保护是耕地保护工作的重中之重。随着社会经济的持续快速发展、工业化、城镇化、信息化和农业现代化进程的不断加快，山水林田湖草生态一体化保护修复等提高经济效益和改善生态环境的诉求逐渐上升，农业供给侧结构性改革逐步深入，对守住耕地红线和永久基本农田控制线提出了更高要求。
2永久基本农田划定要求
机构改革后，未来“三区三线”刚性管控作用将逐渐凸显。为保障国家粮食安全，依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入永久基本农田。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。
3永久基本农田调整原则
3.1坚持依法依规、规范调划。依据国家有关规定和国土空间规划确定的目标任务，以已有永久基本农田划定和保护成果、城市周边永久基本农田划定成果为基础，结合最新土地利用变更调查成果、最新的“三调”成果，综合利用耕地质量等级评定和耕地地力评价成果，严格按照永久基本农田布局调整的有关规定，有序开展永久基本农田调整工作。
3.2坚持科学合理、充分衔接。结合未来一定时期内重大建设项目占用、生态建设调整、永久基本农田核实整改等需求，根据永久基本农田划定成果与第三次国土调查成果衔接情况，因地制宜、科学合理确定永久基本农田目标任务。调整地块充分利用“三调”、土地变更调查、耕地质量等级调查、土地利用总体规划等工作成果，并加强与相关规划相互协调。
3.3坚持统筹规划、协调推进。协同推进永久基本农田核实整改与国土空间规划。城市周边和全域永久基本农田调整要充分衔接，结合城镇开发边界划定、生态保护红线划定等工作，与相关部门充分衔接，确保永久基本农田划定工作成果科学合理。
3.4坚持优进劣出、提升质量。新调入的永久基本农田必须为“三调”成果中未划入永久基本农田的耕地。已建成的高标准农田，经土地复垦、整理新增加的耕地，依据《土壤污染防治法》列入优先保护类、安全利用类的耕地，集中连片、规模较大、有良好的水利与水田保持设施的耕地等，应优先划入永久基本农田。将受重度污染的严格控制类耕地及其他质量低下耕地按照质量由低到高的顺序依次划出。可调整地类以及零星分散、规模过小、不宜耕作、质量较差的耕地等，严禁划入永久基本农田。
4永久基本农田保护利用存在的主要问题
4.1永久基本农田保护工作中存在的问题。在永久基本农田保护和管理实际工作中，首先，城市发展占用优质耕地的现象仍比较突出；其次，基本农田的质量逐渐下降，对基本农田的补充过程中“划劣不划优”的做法还依然存在，城市周边还有大量优质耕地未划为永久基本农田[1]；最后，基层对基本农田保护的意识比较单薄，占基本农田种植苗木、果林现象在大城市周边普遍存在等。
4.2与生态保护红线、城镇开发边界存在矛盾冲突。按照生态保护红线评估调整和自然保护地整合优化相关工作要求。生态保护红线划定成果基本稳定，目前永久基本农田红线划定与城镇开发边界划定存在矛盾，亦是发展与保护平衡间的矛盾。以往永久基本农田划定过程中出现的大量与生态保护红线、城市规划中建设用地之间的矛盾冲突，未提出解决方案。另外，永久基本农田的划定与交通、水利、能源、旅游等规划衔接不够，存在空间冲突，导致部分基础设施建设落地难。
4.3与“三调”成果存在不一致。通过“三调”成果与永久基本农田图斑叠加分析，找出永久基本农田中非耕地的问题图斑，将问题图斑分为划定不实类，违法违规建设占用类，违法违规占用破坏类，不规范种植、养殖类四种类型。
不符合《基本农田划定技术规程》要求的建设用地、林地、草地、园地、湿地、水域及水利设施用地等划入永久基本农田的，受自然灾害严重损毁且无法复垦的耕地，因采矿造成耕作层损毁、地面塌陷无法耕种且无法复垦的耕地等情况，属划定不实类；未经依法批准或不符合规定的各类建设项目、临时用地、基础设施用地、设施农用地，以及人工湿地、景观绿化工程等占用永久基本农田，属违法违规建设占用。在永久基本农田上建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物，或者从事其他活动破坏永久基本农田，毁坏种植条件的，属违法违规占用破坏。在永久基本农田上种植高大树木、草坪、草皮等用于绿化的植物，或深挖养殖鱼塘等其他破坏耕作层的，属不规范种植、养殖[2]。
5永久基本农田调整的工作措施
一是全面摸清耕地潜力。通过统筹考虑生态保护红线和自然保护地调整优化等情况，全面梳理本地区耕地潜力，对不符合永久基本农田保护要求的情况进行分析。
二是统筹分析发展需求。通过对国土空间规划等重点片区研究，落实区域重大项目建设，统计分析一定时期内规划建设占用永久基本农田的情况。
三是认真分析补划潜力。通过利用“三调”成果，结合本地区近年来各类土地整治项目新增耕地、高标准农田建设等成果，对永久基本农田补划潜力情况统计。
根据统筹分析成果，科学确定一定时期内建设发展需求项目调整永久基本农田优先等级，形成永久基本农田优化布局方案。
6永久基本农田调整工作建议
6.1保障区域生态安全。永久基本农田划定工作要求结合生态保护红线划定工作协同开展，考虑生态保护红线划定工作的同时，应该重点考虑耕地的生态功能。在保持耕地的基本生态功能的基础上，优先考虑耕地的生态安全，确保水系、生物廊道的完整性，保证区域生态安全。基本农田划定后，要充分发挥耕地的生态功能在各类用地的空间布局中的重要作用。
6.2保护开发统筹协调。永久基本农田调整要结合城镇开发边界划定工作协同开展。优化城镇建设用地布局，一方面要保障重大基础设施建设用地需求，要以永久基本农田数量不减少，质量不降低为基本原则对永久基本农田布局进行调整；另一方面，永久基本农田保护区内不应安排新的建设项目；另外，带有污染物排放的产业用地，应远离永久基本农田保护区，以保障粮食安全[1]。
6.3明确调入调出规则。当三条控制线出现矛盾时，要强化底线约束，坚持保护优先，确保耕地数量不减少、质量不降低。将目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。
7永久基本农田保护措施
7.1管护性保护措施。基本农田保护制度确立以来，规划调整和建设项目占用基本农田一直是基本农田保护面临的最大问题，必须严控建设项目占用优质耕地[3]。要规范永久基本农田补划，确保及时补划到位，并结合永久基本农田调入调出情况和耕地实际利用状况进行动态补充更新。要严格督察执法，对违法违规占用行为要严肃查处、重典问责。同时，要严禁破坏耕地行为，在严格控制永久基本农田“非农化”的同时，确保永久基本农田主要用于种植业生产，防范“非粮化”倾向。
7.2建设性保护措施。整体推进高标准农田建设和全域土地综合整治，加强永久基本农田保护区内的耕地质量建设，优化农村生产、生活和生态空间。加强资金整合、创新建设模式，采取土壤改良、地力培肥等综合措施，改善永久基本农田生产条件，提高耕地质量。
7.3激励性保护措施。要积极探索建立激励约束机制。首先，要创新运用经济手段，探索建立耕地保护补偿机制，重点加大对耕地保有量和基本农田保护目标任务重的地区财政转移支付力度，让保护耕地者得其利，调动广大农民和全社会保护耕地的积极性。其次，要健全完善永久基本农田保护共同责任机制[3]。
参考文献
[1]孔令苏.关于永久基本农田划定工作的几点思考.建筑工程技术与设计.2015年第9期
[2]邬荣世、丁正生.加强基本农田保护的探讨.农业服务.2012年第10期
[3]严格划定永久基本农田扎紧耕地保护的“篱笆”.http://www.mnr. gov.cn/zt/td/jbnt/zcjd/201807/t2018
作者简介
李传贵（1982-）.男.合肥市规划设计研究院.城市规划与设计专业.硕士.正高级工程师.注册城乡规划师。