摘 要：扶贫脱贫是党中央实施的一项最重要的民生工程，我省对扶贫脱贫工作高度重视，并制定完善的措施大力推进此项工作。本研究结合扶贫拆迁中增减挂钩的实施背景，初步探讨了扶贫拆迁与增减挂钩效益之间的关系，较深入地分析了以及城乡建议用地增减挂钩中的常见问题及增减挂钩的主要作用，对于提高扶贫成效具有十分积极地作用。
关键词：扶贫攻坚；民生工程；效益分析
1. 前言
富裕县建政于1929年，1984年划归齐齐哈尔市，位于黑龙江省西部，松嫩平原北部，嫩江中游左岸，幅员面积4026平方公里，辖6镇4乡，90个行政村，301自然屯，其中农村居民点面积18.07万亩，25个民族，总人口30万，农业人口17万，有耕地240万亩，草原93万亩，林地40万亩，湿地101万亩。2011年被列为大兴安岭南麓特困片区县，之前是省级贫困县，现已通过国家第三方评估组验收，于2018年脱贫摘帽。截止到2018年末，我县农村常住人口10.2万人，外出务工人口5.8万人，农村房屋闲置率26.19%。
2. 扶贫拆迁中增减挂钩的实施背景
建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。增减挂钩必须符合土地利用总体规划，周转指标在规模上不得超过新增耕地的面积。也就是拆旧区复垦新增耕地面积大于等于建新区占用耕地面积加上挂钩周转指标规模。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，不得作为年度新增建设用地计划指标使用。
打赢打好脱贫攻坚战是首要政治任务也是第一民生工程，如何更好的巩固脱贫攻坚成果、实施乡村振兴战略，持续推动经济社会发展和群众生活改善是我们自然资源部门的工作重心。国家出台《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》、《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发【2018】16号）等政策。国土资规[2016]2号文件提出：“利用增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁，充分发挥国土资源超常规政策特别是城乡建设用地增减挂钩政策对扶贫开发及易地扶贫搬迁的支持促进作用，集中连片特困地区，国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”。
3. 实施扶贫搬迁的经济社会效益
一是回应农民向往更加舒适的人居环境现实需求。一方面空心屯人口少，生活垃圾、污水、如厕、道路等生活主要条件差。并且大部分农民外出务工或生活，已经在其他城市安家落户，没有在回农村居住的需求；另一方面农民向往更舒适的生活环境，期待生活得到改善，在得知我县要开展人居环境整治合并村屯时，许多农民自发的到乡镇政府申请参与。
二是减少农村基础设施低效投入的问题。随着新型城镇化的趋势不断前行，农村人口向外转移数量较多，留守妇女、老人和儿童成为了农村居住的主要群体，村屯的“空心化”“空巢化”问题严重，我县有的自然屯常住人口不足10人，房屋入住率仅有5%，破解农村“空心化”问题势在必行。同时，按照中央农村人居环境整治工作要求，对于拟撤并的村屯，不再列入整治范围，政府可以节约大量的资金用于中心村屯的投入。
三是经济发展和乡村振兴的需要。一方面实施增减挂复垦出的耕地既可以增加粮食产量，又可以增加农民和村集体经济收入；另一方面村屯拆扒所腾退出的建设用地指标可以进行交易，产生的收益可以壮大集体经济。
4. 城乡建议用地增减挂钩中的常见问题
一是扶贫搬迁任重而道远，国家、省市文件政策支持不够，新土地管理法出台后与增减挂钩项目政策有冲突，不利于项目实施。
二是主体责任不够明确，国家机构改革后，将农村土地整治项目建设管理拿到农业部，而城乡建设增减挂钩还是由自然资源部门管理。在实施过程中，存在推诿现象。
三是此次实施增减挂钩缺乏对该项目整体性考虑，项目实施重结果，轻项目监管，实施后跟踪管理，是目前要解决的首要任务。
四是城乡建设用地增减挂钩项目实施后最大的难题就是节余的建设用地指标出口问题，如何能够使节余指标尽快交易更好的服务于社会。
5. 增减挂钩的主要作用
控制建设用地增量，盘活农村闲置土地，促进节约集约用地，优化城乡用地布局，保障经济社会可持续发展所必须的城镇建设用地需求。积极运用增减挂钩政策收储农村闲置宅基地，进一步支持脱贫攻坚和乡村振兴战略，建立健全农村土地常年收储、高效交易、科学利用的新机制，促进县域经济发展、乡村经济振兴。
开展农村居民点撤并的主要措施是：一是选择重点、合理布局。选择地理位置相对偏远、基础设施比较薄弱、农房空置比例过高、人口流失特别严重、生存条件恶劣的村屯，进行拆扒复垦；二是坚持试点先行，稳步实施。在条件成熟的村屯对腾退出来的宅基地进行复垦，利用增减挂钩政策，挖掘低效建设用地潜力，保障农民权益，实现多方受益。形成可复制、可借鉴的经验，在全县进行推广；三是制定标准、整屯推进。
我县对腾退的村屯制定了几个标准：一是自然屯空心率必需达到50%以上，房屋整体质量不高，90%以上农民同意拆扒的；二是无信访事件发生；二是拆扒复垦资金原则上控制在每亩两万元以内；三是不能整屯拆扒的，拆扒率必须在90%以上，不能拆除的房屋只能位于村屯边缘。
在拆扒过程中的要求：一是复垦出的土地宜耕则耕、宜草则草、宜林则林、宜果则果、宜药则药；三是村集体组织实施拆扒复垦，政府不干预；四是对于有养殖刚性需求的，通过房屋置换等形式在拆扒区边缘为其提供养殖用地，并办理设施农用地手续。
6. 结语
综上所述，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困村。2020年末建成全面小康社会的时间十分紧迫，任务十分艰巨。目前，扶贫工作已进入冲刺期。深入推进扶贫拆迁工作对于坚决打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。
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作者简介：
李洋（1984-），男，汉族，黑龙江人，大学本科学历。