摘要：流域水资源生态补偿制度从源头上促进流域经济与环境保护的协调发展。在流域经济发展中，将水资源的生态损耗计入生产成本，以减少对流域水资源的人为占用、破坏和污染，有利于确保流域水资源既能满足当代人实现经济发展需要的同时又不会对子孙后代的生存发展造成威胁。促进经济、社会和生态之间的良性循环，从而实现流域经济的可持续发展。
关键词：流域水资源生态补偿；对策；
水资源生态补偿机制有助于居民改变传统的用水观念，同时，还有利于促使人们由“谁污染谁治理”的理念向“谁受益谁付费”的理念转变。这一转变有利于打破最初“先污染后治理”的发展模式，通过强制性的经济手段使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节，将水资源保护变为人们自觉行动。
一、背景
水资源对生态环境及人类生存发展具有极其重要的意义。水资源作为一种必须生产和消费投入，却最易被忽视，被认为是一种理所当然的投入。对水循环保护的忽视、水资源的不合理使用以及相关法律和管理机构的不完善，使我国很多地区面临着严重的水资源危机。水资源生态补偿机制作为一种政策，以将外部成本内部化为手段，实现私人成本(或收益)与社会成本(或收益)的一致，这在很大程度上可以缓解社会、经济发展与自然资源之间的矛盾。其实质就是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护的受益者支付相应的费用，使生态建设和保护者得到补偿，通过制度创新解决生态投资者的回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。水资源生态补偿是自然资源生态补偿的一个重要方面。水资源补偿机制是以水资源合理有效的恢复以及可持续利用为目的，以法律为保障及实施工具，以经济调节为手段，对生态公益林的建设、商品林的损失和退耕还林投入、水利生态保护投入等进行补偿的机制，是缓解社会矛盾的重要政策工具。
二、我国流域水资源生态补偿问题
1.我国现行涉及流域水资源管理的法律法规之间相互矛盾和冲突，缺乏协调性。从理论和实践上看，水土保持、水污染防治、流域防洪等都属于流域管理的主要内容，新《水法》作为我国水法规体系的龙头，亦应体现在水污染防治、水土保持和防洪工作中，但这四部法律实际上是由国家的不同主管部门分别起草的，其中《水法》、《水土保持法》、《防洪法》是以水行政主管部门为主起草的，《水污染防治法》则是以环保部门为主起草的，并且最后都由全国人大常委会通过，具有同等法律效力。不可否认，各部门在起草法律时必然更多考虑自身利益，根据本部门工作出发，缺乏综合性考虑，彼此之间的目标及内容往往相互矛盾和冲突，在实际执行过程中必然出现摩擦。
2.流域是生态系统的重要组成部分，能提供多种生态环境服务，主要表现为水土保持、水源涵养、水流调节、水质提高、景观价值、碳固定、生物多样性保护及关键生态功能保护等。流域生态补偿是指人类活动的流域经过治理，上、中、下游生物和物质循环、能量流通和信息交流加强，其上游治理效果可以惠及中、下游，下游治理效果惠及到中、上游。开展流域生态补偿，有利于人与自然和谐发展，缓解不同地区因环境资源禀赋、生态功能定位导致的发展不平衡问题，从而促进社会和谐与经济发展。
3.公众参与涉及水资源立法制度的缺位，公众参与制度是现代政府管理社会的重要方式。由于流域水资源管理的广泛性和社会性，发达国家相当重视公众参与，并将其作为流域水资源管理的关键因素。新《水法》对流域管理的公众参与制度根本没有涉及，从流域规划的编制到微观流域事务的管理，都是由水行政主管部门和有关政府进行。流域水资源管理机构虽名为“管理委员会”，实质上却是水利部门的执行机构，委员会组成人员的身份绝大多数是国家公务员和相关水利事业单位公职人员，无法广泛代表各方利益。生活在水资源流域沿岸的居民对流域环境最为了解，对流域问题最为关注，却没有机会参与流域管理。
这也在一定程度上导致了政府对流域水资源管理的不当决策，使流域水资源的综合利用、开发、保护带来不可估量的损失。
三、我国流域水资源生态补偿对策
1.开展生态补偿立法，适时出台关于流域水资源生态补偿的法律法规。近年来，随着流域上游和流域下游之间矛盾的日趋明显，流域生态补偿成为协调流域上下游之间利益冲突的关键所在。流域生态补偿是一个十分复杂的问题，从实践来看，既有上中下游区域调水的补偿，又有上中下游生态环境效益补偿；既有下游滞洪区退田还湖的补偿，又有流域水电开发生态补偿等。目前，我国流域水资源生态补偿还处于起步探索阶段，存在诸多问题，但开展生态补偿立法，适时出台关于流域水资源生态补偿的法律法规，构建完善的流域生态补偿机制，对于实现流域内水资源可持续利用不仅意义重大而且势在必行。从生态系统论观点出发，建立和完善生态补偿体系是维护社会公平、实现人与自然和谐相处的重要手段之一。完善我国生态补偿体系要坚持从全局着眼，注意生态、经济、社会三者之间的平衡，处理好生态补偿和经济发展阶段的各利益相关方承受能力间的关系。在此基础上，建立规章制度、完善相关配套措施，从而构建生态补偿的制度体系。
2.建立健全流域水资源管理的公众参与制度。流域水资源的开发、利用、保护和管理涉及到流域范围内每一个成员的利益，与每个人的生存、发展息息相关。公民参与流域的管理，既是保证自身利益的需要，也是对流域管理机关行政行为进行监督的一种重要方式。当前，我国正处于经济社会的转型期，流域水资源管理中的各种矛盾和问题可能会集中凸显，进而制约经济社会的全面、协调、可持续发展。澳大利亚流域管理机构中的社区咨询委员会，法国流域管理的“协商对话”机制等实践证明：广泛的公众参与流域管理有利于解决和处理普遍的环境问题，有利于环境民主的扩大。流域管理应该是在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式，确保流域水资源生态补偿法律机制的正常运行。
3.我国流域水资源生态补偿之所以可操作性差，流域水资源污染对损害区域和主体的补偿和赔付动作缓慢，不仅是法律制度问题，还有资金筹集上的困难，即使是当事人和单位主体，责任明确无误的情况下，也是能拖则拖，推诿扯皮，造成恶劣的环境和社会影响。借鉴“交强险”制度的实施，建立流域水资源生态补偿责任保险制度，环境责任保险可以将投保的单位或个人因为生态补偿所致经济上的损失转嫁给保险公司，而保险公司再将损失转移给潜在的负有生态补偿责任的单位或个人。同时，环境责任保险在西方国家已经形成了一套成熟的机制，积累了丰富经验，这对我国环境责任保险的制度建设具有借鉴意义。基于我国目前责任保险的发展水平和流域生态补偿的现状，我国应将流域水资源生态补偿责任纳入强制责任保险的范畴，以解决补偿单位或个人负担过重的问题，确保流域水资源生态补偿的稳定支付。流域水资源生态补偿责任保险，可以减少负有补偿义务的单位或个人不愿补偿及不能补偿发生的几率，但却不能杜绝。对那些没有参加保险且无力承担补偿责任的单位或个人，可以通过建立流域生态补偿基金进行解决。
结语：
总之，流域水资源生态补偿机制的构建应有利于多重补偿类型的组合和派生，以便建立起国家、地方、区域、行业多层次的补偿系统，实现政府主导、市场运作和公众参与的多样化流域水资源生态补偿方式，从而促进流域水资源的可持续利用。
参考文献：
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