中铁城市规划设计研究院有限公司 安徽省 241001
摘要：现行城市总体规划确定了城市远期发展目标和空间发展意图，指导城市经济发展和开发建设，在实施过程中如何与其他规划进行很好的衔接，做到开发与保护并举成为当下的一个难题。本文从生态文明建设的角度出发，坚持新发展理念，坚持生态优先、绿色发展，做好与生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界衔接，落实中央和安徽省新发展战略，保障民生福祉建设，适应新形势下经济社会发展需求。
关键词：“多规合一”；水清岸绿产业优；生态优先；绿色发展
习近平总书记在党的十九大报告中提出了加快生态文明体制改革、建设美丽中国新的目标、任务、举措，进一步昭示了以习近平同志为核心的党中央加强生态文明建设的意志和决心。我们必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。
一、城市总体规划修改的必要性
（一）规划实施基本情况
2013年2月，安徽省人民政府批准实施《芜湖市城市总体规划（2012-2030年）》，现行总体规划在指导芜湖市经济社会发展和城市建设方面发挥了重要作用。
在现行总体规划的指导下，芜湖市城镇化水平稳步提升，城市组团式空间格局基本形成，城市服务能力得到较大提升，芜宣机场、商合杭高铁、皖赣铁路、城市轨道交通、城市快速路等重大基础设施建设项目有序推进，城市公园绿地建设成效显著，人居环境品质日益提升，规划阶段性目标基本实现，各项强制性内容基本得到执行，规划议事制度得到很好落实，各项专业规划得到全面实施。现行总体规划在指导城乡建设发展，保护城乡空间资源，协调城乡空间布局等方面充分发挥了战略引领与刚性管控作用，成为指导城市发展的纲领性文件。
但城市建设发展仍存在一些问题：如城市配套设施空间分布不均衡，局部地区空间布局与永久基本农田和城镇开发边界存在冲突，长江岸线利用与生态保护存在矛盾，城市生态环境有待进一步改善。
（二）发展背景的变化
1、中国特色社会主义进入新时代
党的十九大提出，要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念发展理念，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展；要坚持人与自然和谐共生，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计；深化供给侧结构性改革，加快建设制造强国，加快发展先进制造业；坚持以人民为中心的发展思想，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
2、生态文明建设迈上新台阶
全国生态环境保护大会上提出了实现美丽中国的两个阶段性目标——到 2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，建成美丽中国。会议指出要加快建立健全包括生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系和生态安全体系在内的生态文明体系。
3、长江三角洲区域一体化发展
中共中央政治局会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，会议指出，长江三角洲区域一体化发展具有极大的区域带动和示范作用，要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。要坚持稳中求进，坚持问题导向，抓住重点和关键。要树立“一体化”意识和“一盘棋”思想，深入推进重点领域一体化建设，强化创新驱动，建设现代化经济体系，提升产业链水平。上海、江苏、浙江、安徽要增强一体化意识，加强各领域互动合作，扎实推进长江三角洲区域一体化发展。
4、长江经济带发展新要求
习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话。推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展的关系，坚持新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持共抓大保护、不搞大开发，加强改革创新、战略统筹、规划引导，以长江经济带发展推动经济高质量发展。要坚持把修复长江生态环境摆在推动长江经济带发展工作的重要位置，共抓大保护，不搞大开发，要走生态优先、绿色发展之路，重点是要把握好五个关系。
5、关于全面打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带的实施意见
安徽省认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是推动长江经济带发展重要战略思想，坚持新发展理念，坚持生态优先、绿色发展，坚持共抓大保护、不搞大开发，着力打造水清岸绿产业优美丽（安徽）长江经济带。沿江1公里以内，做到“五个达标”，沿江5公里以内，做到“五个一律”，沿江15公里范围内，做到“五个合规”。
（三）评估要求
总体规划修改要以习近平新时代特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，贯彻落实国家长江三角洲区域一体化发展战略和长江大保护发展要求，坚持以人民为中心的发展思想和创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加强长江岸线生态修复，严格落实长江沿线1公里、5公里、15公里管控要求，不断提升人居环境，进一步优化城市用地布局，将芜湖市建设成和谐宜居、富有活力、特色鲜明的现代化滨江大城市。
作为合芜蚌自主创新综合试验区，芜湖市要抢抓战略发展机遇，深入实施创新驱动发展战略，大力推动“三重一创”，立足产业前沿，大力培育战略新兴产业，抢占产业制高点，全力推进战略性新兴产业集聚式发展，优化产业发展空间，建成长江经济带具有重要影响力的产业创新中心。
总体规划修改应坚持生态优先，绿色发展，坚持以环境资源承载力和国土空间开发适宜性评价为基础，统筹安排城镇、农业、生态三类空间，严守生态保护红线，严格保护永久基本农田，严控城镇规模和城镇开发边界，以主体功能区规划为基础，加强各类空间性规划的衔接，实现“多规合一”。
二、修改原则
（一）坚持生态优先
以推进长江经济带高质量发展为目标，坚持生态优先、绿色发展，坚持共抓大保护、不搞大开发，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，以解决突出生态环境问题为导向，加快推进长江经济带芜湖段绿化美化生态化。
（二）坚持局部修改
本次修改保持“五不变”，即规划年限不变、城市发展战略不变、城市发展方向不变、城市建设用地规模不增加、城市绿量不减少，维护总体规划的延续性、严肃性和权威性。在保持建设用地结构科学合理的前提下，对城镇开发边界内用地布局进行适当的深化、调整和完善，适应经济社会发展新需求。
（三）坚持问题导向
以问题为导向，重点修改与国家和安徽省新发展要求不相符的内容，与生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等不一致的内容，与城市经济社会发展需求不适应的内容。
三、修改内容
（一）贯彻实施水清岸绿产业优发展要求的修改
落实长江大保护发展要求，按照《中共安徽省委安徽省人民政府关于全面打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带的实施意见》，全面落实沿江1公里、5公里和15公里管控要求。
1、沿江1公里范围内，调出全部规划未建工业用地
沿长江干流及青弋江、漳河岸线1公里范围内调出全部规划未建工业用地和部分物流仓储用地，调出建设用地面积为2.33平方公里，调出的用地全部实施生态复绿。
2、沿江清退散乱污企业，恢复生态岸线功能
三山区龙窝湖北侧临长江段现状为散乱企业，不符合水清岸绿产业优发展要求，本次修改按照生态岸线功能，清退现状企业，实施生态复绿。
为落实中央环保督查要求，按照生态保护优先的原则，将现行总体规划中确定的高沟镇渔家村至袁家墩工业岸线、襄安镇凤凰颈排灌站至太白洲头港口岸线、土桥港口岸线调整为生态岸线。
（二）落实“多规合一”工作要求，消除规划冲突的修改
1、现行总体规划与永久基本农田分析处理
现行总体规划与2017年批复的永久基本农田划定方案局部存在冲突，面积11.01平方公里，主要分布在以下地区：鸠江区清水街道沪渝高速两侧地区、弋江区中江大道西侧地区、火龙岗宁安高铁以东地区、职教园区南侧地区、高新区南区漳河以西地区、镜湖区方村工业园以南地区、三山区峨桥镇高铁以南地区、响水涧北侧地块、长江大桥开发区长江二桥以西地区。
为了落实永久基本农田保护要求，本次修改调出与其有冲突的建设用地面积11.01平方公里。
2、现行总体规划与生态保护红线叠加分析处理
2018年发布的《安徽省生态保护红线》中划定的芜湖市生态保护红线面积为298.47平方公里，占市域面积的4.95%，芜湖市区生态保护红线主要分布在一水厂、二水厂、四水厂饮用水水源保护区、曹姑洲、龙窝湖水产种质资源保护区、莲花湖公园、漳河、裕溪河部分水体。现行总体规划与芜湖市生态保护红线无冲突。
3、现行总体规划与城镇开发边界叠加分析处理
中心城区城镇开发边界具体界线范围为面积约670平方公里，现行总体规划与空间规划划定的城镇开发边界局部存在冲突，主要分布在江北大龙湾东侧地区和三山区响水涧北侧地区，建设用地面积0.35平方公里。
为了落实城镇开发边界管控要求，本次修改调出与其有冲突的建设用地面积0.35平方公里。
4、差异图斑调入分布
按照建设用地规模不变原则，为了落实城市民生福祉项目、重大产业项目建设需求，调入13.69平方公里建设用地（原为非城市建设用地），调整遵循以下原则：
（1）在城镇开发边界以内，不侵占永久基本农田、生态保护红线，符合空间管控要求；
（2）与城市建设用地集中连片，紧凑集约发展；
（3）优先保障城市民生福祉项目及重大产业项目建设，满足安全、环保要求。
通过消除差异图斑，进一步明确了城镇、农业、生态空间，优化了国土空间开发格局，提高了城市发展质量和空间资源利用效率，实现了一张蓝图干到底。
（三）贯彻中央和安徽省重大决策部署及改善人居环境的修改
本次修改落实国家长江三角洲区域一体化发展战略和安徽省关于推进“三重一创”等方面的发展要求，围绕重大战略的落实、重大战略性新兴产业项目建设和人居环境的提升，对局部规划用地性质进行修改。
1、落实国家长江三角洲区域一体化发展战略的修改
规划内容中充分衔接了《芜湖市实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要和安徽省行动计划方案》，进一步优化了产业发展体系及综合交通方面的内容。
发展战略中增加了“统筹推进“一廊两圈三区”建设，持续推进G60科创走廊建设，更高质量融入合肥都市圈和南京都市圈建设，加快建设合芜蚌国家自主创新示范区，高质量建设皖江城市带承接产业转移示范区，建设皖南国际文化旅游示范区，积极建设综合性国家产业创新中心”内容。
产业体系方面落实了最新的发展要求，从优势传统产业优化升级、新兴产业集群打造、未来产业集群培育、生产性服务业提升、生活性服务业发展等方面对接沪苏浙发达地区推进产业高质量发展，创建国家级文化和科技融合示范基地。
铁路交通中增加了“北沿江高铁、南沿江高铁、合芜宣城际铁路、常芜城际铁路建设”等规划内容。
2、推进战略性新兴产业发展的修改
为构建具有自主品牌和国际竞争力的现代产业体系，加快培育轨道交通及高端装备制造产业、新能源汽车、现代农机、通用航空、机器人、新材料产业、生物医药产业等新兴产业集群，本次修改将8.4平方公里居住用地、教育科研用地调整为工业用地。
3、改善居住环境的修改
为提升人居环境，倡导土地复合利用，优化空间结构，促进居住与就业岗位均衡布局，增加新区居住功能和公园绿地，本次修改将3.65平方公里行政办公用地、商业服务业设施调整为居住用地和公共服务设施用地。
4、黑臭水体综合治理的修改
根据中央环保督查要求，为了改善生态环境的，提升人居环境品质，修改了水功能区划内容，在水环境污染防治中增加了“黑臭水体综合治理”内容。
（四）其他方面的修改
为满足城市治理能力现代化的需求，提升城市精细化管理水平。本次修改采用新的技术方法对空间数据进行整理和分析，借助“多规合一”的管理平台，对现行总体规划要素精度、抗震设防标准进行修正，增加水资源论证内容。
1、规划范围修正
为适应城市规划精细化管理新要求和对规划建设差异化管控需求，满足长江岸线预留战略储备空间和建立市、区分级规划管理的客观要求，本次调整城市规划区在白茆地区的范围，城市规划区范围面积为1418.17平方公里。
2、城市道路实施精度修正
按照现行总体规划确定的城市道路红线宽度，本次修改结合铁路、高速公路、国道、省道，以及城市快速路、主干道、次干道、支路的施工图，对现行总体规划路网进行了细化，精度上更为精确。
3、公用设施用地统计修正
本次修改结合给水、排水、供电、燃气等专项规划，对公用设施进一步落实后，用地面积为4.15平方公里，建设用地面积增加了1.82平方公里。
4、抗震设防标准修正
按照《中国地震动参数区划图》（GB18306-2015）的要求，市域（除无为县之外）按地震基本烈度六度进行抗震设防，无为县应按地震基本烈度七度进行抗震设防；重大生命线工程应按地震基本烈度不低于七度进行抗震设防。
5、防洪规划设防标准修正
按照《安徽省芜湖市城市防洪规划报告（2016-2030年）》的要求，城北片、城南片、三山片、大龙湾片防洪标准为100年一遇，沈巷片防洪标准为50年一遇，白茆片防洪标准为20年一遇，三山片保护区内部的龙窝湖、峨溪河和高安河堤防为50年一遇。主城区排涝标准按30年一遇最大24小时暴雨排至最高内涝水位，一般城区排涝标准按20年一遇最大24小时暴雨排至最高内涝水位，农排区为10年一遇，副城区按20年一遇最大24小时暴雨排至最高内涝水位，中心镇排涝标准为10-20年一遇，乡村及千亩以上农田圩区排涝标准为10年一遇。
6、水资源论证
按照安徽省水利厅、发展和改革委员会、住房和城乡建设厅等7部门印发的《关于进一步加强规划水资源论证工作的意见》要求，规划修改需对水资源条件进行论证，确保水资源能够有效支撑规划的实施，本次修改在文本中增加水资源保障篇章。
结语
生态文明建设背景下的城市总体规划修改是一项创新性工作，其发展理念和规划框架、规划内容以及规划所涉及的领域等对新的国土空间规划建立发挥积极意义。为了充分发挥规划对国土空间保护和发展作用，各地宜根据自身资源禀赋、战略定位、发展需求等，制定相应的国土空间规划体系编制办法，为各地高质量发展、高品质生活、高水平管控做出积极贡献。
参考文献：
[1]《中华人民共和国城乡规划法》：2008.1
[2]《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》2019.12
[3]《中共安徽省委安徽省人民政府关于全面打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带的实施意见》2018.06
[4]《安徽省生态保护红线》2018.06
作者简介：
中铁城市规划设计研究院有限公司 高级工程师。