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分析我国土地利用规划中总体规划与城市规划的脱节

发表时间：2020/6/12 来源：《基层建设》2020年第6期作者：余秋萍

[导读] 摘要：我国在规划土地利用过程中存在不协调的问题，其中比较常见和明显的问题是国土土地利用规划中总体规划与城市规划脱节，受管理体制的影响，土地管理和城市规划管理被分割开来，因此导致土地经常得不到合理规划。

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        摘要：我国在规划土地利用过程中存在不协调的问题，其中比较常见和明显的问题是国土土地利用规划中总体规划与城市规划脱节，受管理体制的影响，土地管理和城市规划管理被分割开来，因此导致土地经常得不到合理规划。本文就其中的问题做了简要阐述并提出了土地利用规划中总体规划和城市规划的协调策略。
        关键词：土地利用规划；统筹规划；协调策略
        前言：土地利用规划中的总体规划是指以地区为单位，针对土地合理使用所提出的计划和安排，目的是合理利用土地，进而推动国家经济建设。但受总体规划和城市规划脱节的影响，导致土地得不到充分利用，因此必须要对这一问题进行分析，以保障经济建设的顺利进行。
        1 土地规划中整体规划与城市规划脱节的原因分析
        城市发展过程中其载体是土地，因此城市规划也就和土地规划中的总体规划产生了联系。我国在开展城市规划和土地总体规划过程中，一般都会结合各地的实际情况制定有针对性地规划方案，但我国的土地利用比较分散，即使在城市中也有工业园区、旅游区，住宅区等多种规划内容，这就很容易导致城市规划过程中会合土地总体规划出现脱节甚至是冲突，另外不同城市和区域之间的竞争也推动着城市规划的不断前进，这导致这种脱节和冲突一直没有得到及时解决，因此必须对其中的原因进行具体分析，然后才能提出有效的协调策略。
        1.1 规划种类多、分工不明确
        总体规划是土地利用规划三大种类中的一种，而今总体规划就被分成了国家、省、市、县、乡5个级别，这种分级方式从表面上看既完整要有层次性，但是在不同级别的总体规划中存在着职能划分不明确的问题，而且有些职能内容相似性过高，其他规划的编制因此受到了一定影响，导致规划活动不能顺利进行[1]。但相较于其他国家，我国的土地利用规划比较符合我国当前的国情，国外一些发达国家在土地规划方面通常都是采取宏观规划的方式，其高级别的规划对下一级别只是单方面指导，无法通过低等级规划为高级别的规划提供参考和指导，因此我国当前的土地利用规划只需要作出细节方面的调整。
        1.2 整体规划体系有待完善
        土地利用规划中的总体规划以及区域规划和城市规划都有各自的体系，这也导致基本上通过总体规划无法整合区域内经济发展对于土地利用方面的需求，同时土地利用中的总体规划具有一定计划性。供给土地是其基本的出发点，基础是控制非农建设用地指标，因此控制是其核心，在控制的同时对需求进行有效引导。但城市规划和土地利用中的总体规划不同，开展城市规划必须参考市场经济的客观规律，其核心是发展。总体规划和城市规划在目标职能分工、规划依据、技术标准等方面的差别都非常大，进而也就会引发城市规划和总体规划出现脱节甚至是冲突。另外在总体规划的内部体系中协调、衔接以及体系形式仍然比较传统和死板，难以做到信息的传递以及和城市规划的及时交流，进而导致总体规划中控制建设用地指标时经常出现失灵的问题。
        1.3 政策缺陷
        政府土作为土地总体规划和城市规划的领导者，需要制定相关政策对规划进行干预，但政府所制定的政策当前还存在一些缺陷。一般情况下，政府主要使用的干预手段是编制和实施土地利用规划，虽然在这个过程中可以发挥一定作用，但缺陷也非常明显。比如不具备充分的指标以及不科学的指标设定等都导致了城市规划和总体规划的脱节。

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        1.4 竞争激烈
        在市场经济体制下，竞争体现在各个方面，比如城市之间的竞争，同城市不同区域之间的竞争，而且这种竞争趋势还愈演愈烈。另外是我经济全球化的影响，我国开始了对国家经济区域经济以及城市经济的重组，改革开放40多年以来，我国的经济体制也在发生改变，市场经济和全球化经济不断深入，这进一步加剧了不同区域间的竞争。受竞争影响在进行总体规划时，经常出现和城市规划之间的不协调，甚至在一定程度上计划了不同城市和区域间的矛盾。
        2 土地利用规划中总体规划和城市规划的协调措施
        2.1 对土地规划方案进行优化
        若想在实际应用过程中保证总体规划效果，并使其和城市规划保持协调，那么就必须要对规划方案进行优化。首先需要加强各部门的沟通与交流，使信息在各部门之间保持流畅传递，创建统一的土地利用规划纲领，以纲领进行统一指导，这样不同部门就会协调运作，使当前在总体规划中存在的各种问题得到有效解决，总体规划也能够因此得到进一步的发展[2]。为了实现这一目标，城市建设部门必须予以全力配合，大力支持和帮助总体规划体系纲领，这样才能够健全发展总体规划建设体系，避免再次出现过去多个部门在没有经过协调沟通条件下就开展规划和执行协调的问题。令各个部门之间保持协调运作，健全总体规划体系还可以避免再次出现两个部门分别编制，对某一方面过分片面强调的问题。另外还要站在对城市发展和城市土地管理有利的角度上看待两规，也就是人员规模和城市用地规模，重新界定并统一人均建设用地和城镇用地的分类标准及用地内涵。
        2.2 对相关法律法规进行完善
        我国最基础的法律体系为实际土地规划的执行提供支持，在基础法律体系的支持下，总体规划将保持发展方向的正确。同时结合土地规划建设体系和实际指导方针。在总体规划方案基础上，相应土地执行部门也可以利用最切合企业实际情况的土地利用规划化思想开展各项工作，进而保证在系统规划下正确开展城市化建设，并且严密的执行城市规划建设下属的各种工作。这一切都需要相关法律法规提供强有力地支持，因此当前必须仔细研读现有的法律法规，然后在继续完善，在法律法规中要进一步明确协调两规的相关规定，使规划的权威性执行得到充分保障。另外，在法律法规中还应该强调对两规的实施，应该在实施过程中要做好监督。
        2.3 协调矛盾
        城市规划和土地总体规划都必须要以社会经济的整体发展为前提，也就是说这两种规划必须要为经济建设服务，如果与经济发展出现冲突那么就会导致产业结构优化和发展受到严重影响，也会严重制约城市的经济建设，和当地的经济发展水平[3]。为此在开展总体规划和城市规划过程中一定要对这二者之间的矛盾进行协调，同时要协调不同区域和城市之间的竞争关系，要从整体性的角度出发另城市和区域之前保持协调发展，使总体规划和城市规划在协调的环境下顺利开展。另外无论是城市规划还是土地总体规划其前提都是保护土地资源，要对各地的土地承载量进行科学分析，不能为了发展而严重损耗土地资源。
        结束语：综上所述，本文简要阐述了土地规划中整体规划与城市规划脱节的原因，最后提出了二者的协调策略，希望通过整体规划和城市规划的协调进行，促进我国城市经济建设的稳定发展。
        参考文献
        [1]张付民.浅析城镇规划与土地利用总体规划的协调[J].科技经济导刊，2016，17(5):110-116.
        [2]张考.试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调[J].工程技术:全文版，2016，21(6):229-229.
        [3]邹志峰.论城市规划与土地利用总体规划相互协调[J].江西建材，2016，15(6):13-16.