新形势下国土空间规划编制探讨--中国期刊网

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新形势下国土空间规划编制探讨

发表时间：2020/5/28 来源：《建筑科技信息》2020年1期作者：杨斌

[导读] 随着国务院机构改革方案的确定和自然资源部的组建，建构和完善新的空间规划体系成为自然资源部工作的重中之重。现行规划体系产生的各类矛盾和冲突，本质上是长期行政管理条块分割产生的自然资源认知差异以及行业法规不同导向下的技术与政策差异。

        [ 摘　要 ] 随着国务院机构改革方案的确定和自然资源部的组建，建构和完善新的空间规划体系成为自然资源部工作的重中之重。现行规划体系产生的各类矛盾和冲突，本质上是长期行政管理条块分割产生的自然资源认知差异以及行业法规不同导向下的技术与政策差异。未来空间规划要满足高质量发展和生态文明建设要求，突出资源资产化和空间资源管理，理顺与发展规划及其他专项规划的关系，强化其在国家空间治理体系中的地位。
        [ 关键词 ] 空间规划体系；国土空间规划；“三区三线”；
        1.引言
        为贯彻以习近平同志为核心的党中央生态文明建设思想，解决长期以来规划领域存在的突出问题，实现“一张蓝图干到底”；2019年5月中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出编制五级三类国土空间规划并监督实施。明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间总体规划,实现“多规合一”，形成国土空间开发保护“一张图”。
        2.新形势下的国土空间规划要求
        以国土空间开发保护现状评估为基础，坚持问题为导向，多角度挖掘国土空间开发保护存在的突出问题，贯彻落实一体化、绿色发展、高质量发展等新的规划理念，依据国土空间规划编制规程、相关技术标准，落实国土空间规划要求,开展国土空间总体规划编制工作，并进行相应的规划专题研究，通过总体规划设计明确新时期发展目标和战略定位，在国土空间开发保护现状评估（以下简称“一评估”）、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）研究基础上，摸清两规实施以来取得的成效、存在的问题和面临的形势，明确区域发展的优势资源和短板因素。在科学研判发展趋势、面临问题挑战的基础上提出国土空间发展战略目标，构建交通基础设施网络格局、生态保护格局、历史文化保护格局。在确定的国土空间开发、利用、保护格局框架内，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，统筹划定三区三线，制定管制规则，优化交通基础设施、公共服务设施、水系、绿地等要素配置，明确国土综合整治和生态修复目标、分阶段规划实施目标和重点任务、下位规划需要落实的管控指标、边界和要求，健全从全域到控制线到功能分区，从国土空间规划到专项规划、详细规划，从市到县区的规划传导机制，明确国土空间用途管制、转换和准入规则，制定近期规划及行动计划，并提出规划实施的保障措施。
        3.规划前期工作
        3.1开展“一评估”
        开展国土空间开发保护现状评估。按照自然资源部《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》（试行），坚持目标导向、问题导向和操作导向，从创新、协调、绿色、开放、共享和安全等维度，对规划实施、建设、管理等进行评估，分析国土空间开发利用的现实状况、趋势变化、结构布局、空间效益，总结特点和问题，提出优化完善建议；评判气候变化、生态环境安全、粮食安全、水安全等对国土空间带来的潜在风险和隐患，分析重大发展趋势和重大发展战略实施对国土空间的影响，提出规划应对措施，为国土空间规划编制提供支持。

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        3.2开展“双评价”
        开展“双评价”，分析区域资源环境禀赋条件，研判国土空间开发利用问题和风险，识别生态系统服务功能极重要和生态极敏感空间，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，为完善主体功能区布局、划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，优化国土空间开发保护格局，科学编制国土空间规划，实施国土空间用途管制和生态保护修复提供技术支撑，倒逼形成以生态优先，绿色发展为导向的高质量发展。
        4.新时期国土空间规划的编制技术重点与难点
        4.1统筹和优化“三区三线”
        “三区三线”是根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。“三区三线”在构建国家空间治理体系中发挥着关键性作用。尽管其属性和功能存在差异，但在整个国土空间系统中存在着此消彼长、相互制衡的关系。
        “三区三线”的划定主要存在以下问题：一是探索阶段缺乏统一的划定方法和管制措施，一些划定不符合实际。比如耕地、厂矿、村庄等生产生活空间，被划入自然保护地；还比如对生态空间的界定，各省界定的内容不一致，等等。二是资源调查数据存在冲突，“三线”划定在基础数据、技术规范、分类标准、统计体系和图纸精度等方面也不一致，协调性不够，存在交叉重叠。三是“三线”管制规则尚不明确，导致“划管脱节”。四是城镇开发边界控制和引导的对象，具有很多的复杂性和不确定性，在划定方法和管控手段方面还存在一定争议和困惑。五是三条控制线存在矛盾的，需要协调边界冲突。
        所以，现阶段，就如何划定”三区三线”，还是需要在空间规划体系不同层次的传导机制、管控手段上，开展更深层次的研究，以增强不同层面落实规划编制的政策性和可实施性。
        4.2构建“一张蓝图”及全域管控
        “多规合一”的提出源于要解决现行繁杂而又冲突明显的空间规划体系产生的诸多规划管理问题。然而，“多规合一”也面临着法律、体制和机制方面的障碍。现有的法律体制及空间规划体系的特征决定了“多规合一”的工作主要体现在规划协调方面。
        2019年7月18日，自然资源部办公厅发布《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办发〔 2019〕38号），文件要求各地应以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑国土空间规划编制。国土空间规划的编制及其中三条控制线、自然保护地和历史文化保护范围的划定等内容必须与一张底图相对应。各省、市、县应整合形成本辖区范围内的一张底图，逐级汇交至自然资源部，于2020年底前形成全国一张底图。一张底图应随年度土地变更调查、补充调查等工作及时更新。
        随着国家机构改革的推进及新时期国土空间规划体系的重构，“多规合一”的结果和归宿是以真正意义上“一张蓝图”的形式存在于重构后的国土空间规划体系中。
        5.结语
随着机构改革的深入推进，自然资源管理理论体系将会逐渐完善，国家国土空间治理能力将会不断提升，原先因行政管理条块分割带来的自然资源价值认识差异也必将得到统一。一系列举措的落地实施，有望开启自然资源领域科技发展的崭新局面，推动自然资源管理能力和水平的全面提升，加快建设美丽中国。