庐江县柯坦自然资源管理所 安徽庐江 231580
摘要：在各级人民政府和自然资源管理部门的共同努力下，城乡建设用地增减挂钩试点项目（以下简称为增减挂钩试点项目）得到广泛而深入的开展。增减挂钩试点项目的实行极大地满足各级人民政府对建设用地指标的需求，有力地促进地方经济快速健康发展。增减挂钩试点项目虽取得了显著的经济、社会和生态效益，而在项目实施过程中出现的拆迁难度大、工程质量不高和后期管护不力等亟待解决的问题，已成为自然资源管理研究的热点。本文以庐江县柯坦镇实施的增减挂钩试点项目为例认真分析问题产生的原因，结合自身的基层工作实践，提出切实可行的科学对策。为基层人民政府和自然资源管理部门更好地实施增减挂钩试点项目提供一点有价值的实践经验。
关键词：增减挂钩；问题；对策
在当前自然资源严重匮乏的形势下，科学合理利用自然资源具有重要的战略意义。目前我们开展的增减挂钩试点项目已成为解决各级人民政府用地指标的重要途径，为了更好地服务于地方人民政府，发展地方经济。现将增减挂钩试点项目实施过程中的突出问题进行深入研究，具有较强的现实意义。
一、实施概况
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。庐江县柯坦镇自2006年实施增减挂钩试点项目以来，截至目前累计实施增减挂钩试点项目1695亩，为我镇取得145亩建设用地周转指标，剩余指标由县级人民政府统筹使用并支付我镇增减挂钩试点项目补助资金9300 万元，这些补助资金主要用于发展乡镇基础设施建设、民生工程等，还将所取得的建设用地周转指标全部用于基础设施建设和公共设施建设。柯坦镇人民政府通过将增减挂钩试点项目与稍加改造高标准农田建设项目相结合的方式，新建水泥生产道路41公里，硬化渠道32.5公里，下水涵714座，这些工程的实施将进一步完善农业基础设施建设。为了提高项目区内土地利用率，用活增减挂钩政策，我们组织对项目区内闲散的农村建设用地进行复垦。运用这种方式我们又获得新增耕地360亩，建设用地周转指标352亩。采用增减挂钩项目与土地整治相结合的方式开展增减挂钩试点工作将是一个新的工作思路和方向。
二、实施中存在的问题及成因
增减挂钩试点项目的实施，既有效增加耕地面积，又进一步改善农村的生产生活环境，进而逐渐消除城乡二元化的结构格局，促进城乡经济建设。增减挂钩试点项目在广泛推行过程中我们发现基层人民政府与自然资源管理部门的出发点截然不同。基层人民政府实施增减挂钩试点项目出发点是为了获得补助资金和建设用地指标，而自然资源主管部门实施增减挂钩试点项目主要目的是优化土地利用结构、节约集约利用土地。正是由于地方政府和自然资源管理部门工作的出发点不同，从而导致增减挂钩试点项目实施过程中出现许多亟待解决的问题。经总结主要有以下三个问题尤为突出。
（一）、拆迁工作难度大
增减挂钩试点项目在拆迁过程中，真正关乎到群众的切身利益，群众非常重视，总是慎之又慎。导致拆迁工作进展非常缓慢，工作难度日益加大。我通过主持柯坦镇增减挂钩试点项目，深刻认识到造成增减挂钩试点项目拆迁工作难度大的主要原因是：1、农民对增减挂钩试点项目的相关政策了解甚少。2、农民视土地为其生存的根本。3、拆迁补偿标准偏低而影响群众的积极性。
基层人民政府对增减挂钩试点项目拆迁补偿远低于辖区内重点工程的拆迁补偿标准。
（二）、工程质量普遍不高
目前，增减挂钩试点项目的实施主体是乡镇人民政府。基层人民政府为了减低成本，没有按照批准的规划设计组织施工，经常出现项目工程质量普遍不高，验收不合格需要进行整改的现象。这种现象长期存在的原因是：1、项目验收把关不严格。基层人民政府在思想上对工程质量没有引起足够重视。2、工程施工单位技术力量薄弱。基层人民政府没有实行公开招投标制，使许多技术力量薄弱、资质低的施工企业成为项目的施工单位，这直接影响项目的工程施工质量。
（三）、项目后期管护不力
基层人民政府“重视项目验收，轻视项目管理”的现象普遍存在，人们注重从项目中获得短期的经济效益，而不重视如何使项目长期发挥效益。许多增减挂钩项目拆旧区复垦为耕地之后，由于后期管护不力，使这些新增耕地长期撂荒而没有取得效益，造成土地资源的严重浪费。这样局面产生的根本原因是：1、地方政府高度重视土地的经济效益，忽视土地的社会效益和生态效益。2、后期管护制度流于形式。3、管护资金没有完全落实到位。
针对增减挂钩试点项目实施过程中存在的突出问题，我结合自身的工作实际，提出以下三个方面的建议。
三、认真做好政策宣传和解读
基层人民政府要充分运用各种媒体宣传和解读增减挂钩试点项目的相关政策。通过召开群众座谈会的方式征求群众的意见、认真解答群众心中的疑问，基层人民政府要始终把群众的切身利益放在工作的首位。对于群众关心的拆迁补偿款，基层人民政府可参照辖区内重点工程拆迁标准，适当提高增减挂钩试点项目拆迁补偿标准。同时基层人民政府更要做好农村宅基地有偿退出相关政策的宣传工作，各级人民政府要进一步完善农村宅基地有偿退出制度，对退出农村宅基地的农民在购房、就业、养老等方面出台相应的优惠或者保障政策。确保农民退出农村宅基地没有后顾之忧。
四、严把工程施工和验收关
首先，基层人民政府必须通过公开招投标方式确定专业的施工企业作为项目施工单位，这将有利于提高工程施工质量。其次，省市自然资源管理部门严格按照增减挂钩试点项目验收规范进行现场验收。现场验收不合格的项目一律不允许整改，从源头切断项目整改的现象，使基层人民政府在思想上充分认识工程质量的重要性。严把工程验收关将是提高工程质量的重要手段。
五、压实项目后期管护责任
首先，要明晰产权，按照“谁收益、谁维护”的原则，做好各项工程设施的维修和维护；其次要建立增减挂钩拆旧项目的后期管护制度，确保每个项目明确专人管护，要签订镇与村、村与组、组与产权人的多方管护协议，明确各自的责任，同时要对后期管护责任落实较好的相关人员予以奖励。基层人民政府可以按照安徽省土地开发复垦整理项目预算编制规程的要求，明确项目后期管护资金专款专用，以保障后期管护的资金来源。基层人民政府可以将所有涉及农业方面的资金进行融合，加强对农业、水利等基础设施建设的维护和管理，以提高各类项目的使用年限，使项目能够长期发挥效益。
结论：通过对增减挂钩试点项目实施中存在的问题进行深入剖析，查找问题产生的原因。结合自己基层自然资源管理工作的经验，探索出解决这类问题的方向。这些问题的解决有助于推动增减挂钩试点项目的深入开展。将为增减挂钩试点项目长期发挥效益探索出新的思路。