纳雍县自然资源局 贵州省毕节市纳雍县 553300
2012年，国务院批准正式颁布实施《全国土地整治规划（2011～2015年》，明确“十二五”期间的主要任务为统筹推进土地整治、大力推进农用地整治、规范推进农村建设用地整治、有序开展城镇工矿建设用地整治、加快土地复垦。2017年，国土资源部 国家发改委印发了《全国土地整治规划（2016-2020年）》，将“土地整治+”纳入规划，为土地整治与助推脱贫攻坚、农业产业结构调整相结合奠定政策基础。根据《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》和《关于改进管理方式切实落实耕种占补平衡的通知》，明确耕地占一补一、占优补优、占水田补水田的要求，对指标实行新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能的分类管理和使用，其中，提出新增水田包括旱地改造的水田（以下称“旱改水”）。因此，为推进新增建设用地占用耕地的占补平衡工作，特对纳雍县域内旱改水和水田提质改造潜力进行调查与分析，为此项工作的推进提供参考。
一、土地利用现状情况
纳雍县地处乌蒙山片区，属典型的喀斯特山区，土地总面积2448平方公里，根据2018年度土地变更调查，现有耕地95110.32公顷，其中，2度以下耕地面积1908.8公顷，2至6度耕地7641.42公顷，6至15度耕地面积48205.51公顷，15至25度耕地面积12884.87公顷，25度以上的耕地24469.72公顷。2018年末总人口108.14万人，其中，城镇24.24万人；乡村人口83.91万人。由于土地贫瘠，水土流失严重，可供开发的土地后备资源严重不足，加之城镇化和工业水平低，贫困程度深，贫困面积大，被列为乌蒙山区域整体扶贫攻坚的重点县。
二、近年实施土地整治情况
（一）推进土地整治力度不断加大。实施土地整治对缓解人地矛盾，实现可持续发展具有重要的战略意义。同时，纳雍县又是毕节试验区差别化政策试点县份，在土地整治资金投入方面，上级主管部门为助推脱贫攻坚工作逐年加大投入。在“十二五”期间，该县获得批准项目投资1.39亿元，整治规模8.72万亩，惠及项目区4.16万户11.77万人。“十三五”时期的2016至2018年，获得批准项目投资1.93亿元，整治规模7.09万亩。仅“十三五”时期的前三年，获得投资占较“十二五”期间增长39%。
（二）覆盖范围向贫困村倾斜。根据贵州省大扶贫战略行动部署，为充分发挥部门助推脱贫攻坚，原省国土资源部门明确指出：2016年至2020年，每年完成为10万就地脱贫人口每人整治1亩优质农田任务。根据调查结果，2017年由该县批准实施的土地整治项目分布9个乡镇26个贫困村，整治规模3.51万亩，惠及项目区群众7655户24191人。其中，董地乡蒲达村通过土地整治项目可建成高标准基本农田面积350亩，参与施工以本村精准贫困户为主，其次为本村民，可获得劳务收入33.02万元，按本村现有贫困劳动力计算，参与务工可获得收入约1058元。
（三）探索与农业产业结构调整相结合。农业产业结构调整是农业供给侧结构性改革的重要内容，是加快农业现代化的必由之路，更是实施产业扶贫、打赢脱贫攻坚战的主要抓手。根据该县的农业结构调整规划，为发挥部门政策优势，充分结合乡镇农业规划布局，积极探索将土地整治与茶叶、皂角、刺梨等种植规划相衔接，通过筑巢引凤方式提供必要的基础设施，对规划调整种植的区域，优先纳入整治范围，助推脱贫攻坚。
三、旱改水潜力初步调查情况
2017年，原国土资源部明确土地整治高标准农田建设的主要任务转变为补充耕地数量和提高耕地质量，严禁成片对未利用地进行开发。目前，该县新增耕地指标库中旱地指标基本能够保障近期占补平衡需要，但无新增水田指标。旱改水土地整治成为新增水田的必然途径，也是耕地质量提升的重要措施，通过对县域内旱改水资源潜力进行初步调查与分析，得出如下初步的调查结果。
依据2018年度变更调查结果，坡度在0到2度之间，具备旱改水和水田提质改造地形条件的耕地面积1908.8公顷，分布全县26个乡镇街道，最大面积181.63公顷，面最小积22.67公顷。通过调查比对与分析，地形较为平整、水源较丰富、实施难度偏低约335公顷。其中，10公顷至100公顷规模分布在10个乡镇，最大为86.5公顷，最少为17.14公顷，总规模306公顷；1公顷至10公顷规模分布在7个乡镇，最大为7.82公顷，最小为1.15公顷，总规模29公顷。另外，在该县0至2度的耕种中，除地形较为平整、水源较丰富、实施难度较低的资源外，可通过加大资金投入解决灌溉水源点远的旱改水和水田提质改造资源1400余公顷，将有效解决“十四五”内的水田占补平衡工作，且有结余指标用于流转。
四、旱改水助推脱贫攻坚作用分析
（一）解决占补平衡指标困难促扶贫。目前扶贫项目集聚落地，若向外购买指标将增加财政负担。通过对区域内实施难度较低旱改水和水田提质改造，结合《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩指标跨省域调剂管理办法》，积极开展旱改水土地整治势在必行。按新增水田指标平均约1万元每亩的投入测算，落实每亩建设用地占用水田指标节约县级投入或交易流转收益6万元。若“十三五”期间通过旱改水和水田提质改造土地整治新增水田3000亩，将减少县域内新增建设用地报批的财政投入1.8亿元；若全部用于跨省域流转，预计可增加财政收入1.8亿元，将有效解决脱贫攻坚的资金投入瓶颈。
（二）助推农业产业结构调整促扶贫。根据《省农委关于500亩以上坝区农业产业结构调整的指导意见》的要求，明确提出要大力发展优质稻、蔬菜、草本中药材、特色杂粮、食用菌等高效经济作物。重点任务之一就是全面夯实基础设施，重点抓好农业水利建设，加快建设旱涝保收、高产稳产的坝区高标准农田。由此可见，因我省农业基础设施还较为薄弱，要大力发展优质水稻等水生经济农作物，需要不断加大农田基础设施投入。探索推进“土地整治+”，实施旱改水和水田提质改造土地整治是解决水田指标、改善农业基础设施和提高耕地质量的有效途径。除项目实施过程中贫困群众参与项目建设，增加劳务收入助推脱贫外；改善农业基础设施，为农业产业结构调整强基础。
五、工作建议
（一）快速抓住政策红利，有效推进旱改水土地整治项目的实施。根据《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》和《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩指标跨省域调剂管理办法》，水田指标在满足自用有结余的情况下可流转使用，为此，加快指标的生产和流转，是快速壮大扶贫资金的有效途径之一；就办法出台的时段而言，可看出现阶段的水田指标的需求较大，只有快速推进生产水田指标，才能抓住指标流转增加财政收益的有利市场。
（二）完善成立农田整治机构，落实人员配备，积极引入社会资本，有力推进项目实施。目前，该县在机构改革后，还处于农田整治机构和人员配备组成阶段，未真正发挥农田整治项目管理和指导作用。成立专门机构、落实人员配备，抢抓政策机遇，是工作推动和助推经济发展的基础保障；其次，资金的投入仅仅依靠上级部门的新增建设用地土地有偿使用费，还不足以在短期内解决项目的投入困难，还需积极创新实施方式，吸引社会资本、金融资金等参与项目建设，加大资金投入，获取合理的土地收益，有效助推脱贫攻坚。
作者简介：
刘旭，1985年6月出生，男，贵州省毕节市人，大学本科学历，纳雍县自然资源局工作员，从事土地综合整治和生态修复工作。