刘晓明
中共济南市委党校 山东济南 250100
摘 要：公共政策执行作为一项极为复杂的社会实践活动，必须遵守一定的原则，违背任何一项原则，都会导致执行偏差。执行原则大体可以概括为计划周密、执行准确和灵活创新三个主要原则，由此将政策执行偏差划分为“消极观望敷衍塞责类”、“上有政策下有对策类”和“照本宣科生搬硬套类”三类，每类里面各有不同的表现形式。导致这些执行偏差既有执行主体方面的原因，也有政策本身方面的原因，还有客观条件方面的原因。防治这些偏差必须坚持综合治理的原则，尤其要在完善管理体制、提高执行人员素质、加强政策研究、加强监督控制、建立责任追究制度和采取相应强制措施等方面要加大力度，重点突破。
关键词：公共政策；执行偏差；表现形式；原因；对策
作者简介：刘晓明，中共济南市委党校讲师 （邮政编码 250100）
任何社会的经济繁荣、政治发展和社会进步，均离不开一定的合理公共政策的指导和调控，政府对社会经济和政治发展的宏观调控正是通过各项公共政策的有效执行来实现的。然而，在现实生活中，公共政策执行偏差却时有发生，这使公共政策目标落空，政策问题得不到有效解决，政府形象受损。因此，如何有效地执行公共政策，使公共政策作为政府对社会经济发展实施宏观调控的杠杆作用得以成功发挥，这不仅是发达国家政府都在探索的难题，更是像我国这种正处于体制转型过程中的国家需要解决的难题之一。当然，公共政策是否能实现其既定的目标，不仅取决于公共政策本身的科学性，更取决于政策执行状况。就我国的公共政策过程而言，在实行计划经济体制时期，政策执行阶段因政策制定缺乏科学性和民主性而产生了不少的决策失误。它们不仅损害政府的形象、降低政府的权威性，而且严重的妨碍我国社会主义现代化建设事业的顺利进行。因此，及时发现并纠正执行偏差是政策执行过程中一项非常重要的任务，也是需要现阶段认真研究探讨的一个重要理论问题。
一、公共政策执行偏差及其主要表现形式
作为一个非常复杂的过程，政策执行不仅有总原则还有分原则，总原则即原则性与灵活性相结合的原则；分原则即严肃认真、计划周密、措施得当、执行准确、灵活创新、均衡兼顾等，而且在政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、执行再决策等各个环节，也都有具体原则。为便于归类，在此将所有的原则大体上概括为“计划周密”“执行准确”和“灵活创新”三个核心原则。这些原则是任何一项公共政策在执行过程中需要遵守的，是实现政策目标的必要保证。违背了其中任何一条，都会形成执行偏差，影响到政策目标的实现。所谓公共政策执行偏差，是指在公共政策执行过程中，由于受到各种主客观因素的制约，导致偏离政策目标并产生不良后果的政策现象。顾名思义就是政策执行过程中所产生的相对政策目标的偏离、误差和差错。执行偏差是一种十分普遍的现象，其表现形式分如下几类：
（一）“消极观望敷衍塞责”类偏差
此类偏差主要是违背了“计划周密”这一原则。其主要表现形式是：
1、观望（抵触）式：主要表现在政策执行过程中，执行主体不是积极作为，而是被动观望甚至抵触。观上面的招数，等新政策出台；观上面的态度，看是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。“拨一拨，转一转”。总之，采取的是一种“软拖”的手法，能拖就拖，实在不能拖的就勉强执行。比如国家自2008年“六一”起发布“限塑令”，从执行情况看，大商场和超市执行得比较好，而在一些农贸市场不是很理想，“风声一过，一切照旧”。这种执行偏差和政策执行主体的被动观望情绪有很大关系。
2、象征（敷衍）式：在实施政策过程中，执行主体仅做表面文章，或只做宣传而不真抓实干“雷声大雨点小”，或敷衍塞责。导致政策成了一纸空文，谈不上解决任何问题。比如，近年来国家一再倡导的素质教育，本来是为了摆脱传统应试教育模式，促进人才脱颖而出，造就创新型人才，实际情况是各地只是宣传了一通，并未得到具体落实，使其流于形式，导致素质教育至今在全国尚未真正得到有效的实施。还有打击假冒伪劣活动，由于没有动真的，来实的，造成了“禁而不止、打而不死”的不良状况。
3、前紧后松（虎头蛇尾）式：指在政策执行过程中，由于没有建立有效的执行机制，或缺乏行之有效的措施和周密的执行计划，致使开始动静大，后劲不足，导致最终政策未得到良好的执行。近年来，国家曾多次酝酿进行医疗制度改革，开始时决心都不小，但每每因遇到“瓶颈”问题无法突破而半途而废，以致搞了多年不成，现在新一轮的改制即将开始，是否有新的突破是目前面临的重要课题。还有一些地区的政策“朝令夕改”，也是因缺乏行之有效的措施和周密的执行计划而造成的一种执行偏差。
（二）“上有政策下有对策”类偏差
这一类偏差主要是违背了“执行准确”这一原则，其主要表现有：
1、附加式：在政策执行过程中，被附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度和目标超越了政策原定的要求，尤其是执行主体在现行政策目标的基础上再自行增添了若干个新目标，也就是我们常说的“土政策”。比如“三乱现象”（乱集资、基金及收费项目）就是一种常见的土政策。正是“三乱现象”的大量存在，严重影响了政策目标的实现，阻碍了当地经济社会的发展。
2、残缺（选择）式：指一项完整的政策只有部分被贯彻落实，其余则弃置不顾，使政策内容残损不全，不能有效地、完全地实现既定政策目标。其原因在于执行者只从局部利益出发，置国家政策原则于不顾，对自己有利的就执行，否则就舍弃。这种执行偏差较典型地体现了“地方保护主义”思想。比如一些省份在城市化的过程中，只顾圈地扩大城市，而对进城务工的农民则抬高门槛阻止留下来。由于把人口的城市化变成了一个土地的城市化，从而形成了“候鸟式”农村转移劳动力大军。
3、替代式：在政策执行过程中，表面上执行现行政策而事实上背离了政策的本意，即“阳奉阴违”，“挂羊头卖狗肉”。这也是“上有政策下有对策”的典型表现形式。这种做法严重损害了政策的严肃性、权威性和公共利益。比如国家要求实行“村民自治”，而一些地方在选举村官时，照样是“行政指派”，候选人由乡镇政府提名或直接任命，使其异化为行政组织。还有住房制度改革，一些地方公然曲解政策原意，把住房商品化解释为低价销售，致使国家的房改政策难以有效执行。
4、钻空式：在政策执行过程中，抓住政策规定尚不完备的地方，打政策“擦边球”，以获取地方或单位的利益。比如，我国有些地区，一方面高价进口废钢，一方面又低价出口，在于有关部门钻空子，名曰创汇，实为浪费。还比如，近年来有些地区借拉动内需之名违法圈地和搭车用地，还有一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。这都属于钻空式的执行偏差。据悉，国土部近期已展开对囤地未建行为的严查。
5、偏激式：在政策执行过程中，过分强调其中某方面的政策规定，致使产生顾此失彼、行为过火，从而使政策执行造成一定偏差，严重影响到整个政策的正确执行。比如，前些年，一些省市只注重扩大内需投资上项目，忽视了资源的合理配置问题，从而造成一些行业产能过剩、重复建设的问题比较突出，钢铁、水泥出现了盲目扩张，风电、多晶硅等新兴产业重复建设，导致整个资源配置的不合理。
（三）“照本宣科生搬硬套”类偏差
这一类偏差主要违背了“灵活创新”这一原则，其主要表现有：
1、机械式：在政策执行过程中，对上级的文件规定机械地照搬照抄，“原原本本传达，不折不扣落实”，只是呆板地执行政策，而不是结合本地区的实际，制定灵活有效的实施方案，这样往往与实践相背离，不能真正解决问题，实现政策目标。比如“一刀切”的做法，就是一种机械式的执行偏差。
2、墨守成规式：在政策执行过程中，不能及时根据变化的情况，及时采取应对措施，一成不变地执行业已过时的政策，往往导致事与愿违。
3、照搬式。对其他地区创造的经验，不是创造性的运用，而是照搬照抄，结果与当地实际脱节，只能是事倍功半。比如，在我国沿海一些地区效果较好的政策，在西部一些地区就未必能行得通。
二、造成公共政策执行偏差的主要原因
公共政策执行偏差的表现形式是多种多样的，其产生的原因自然也是异常复杂的。但导致偏差产生的原因不外乎政策执行主体、公共政策本身和公共政策执行环境三个方面，这里面包含主观和客观方面的原因。
（一）执行主体方面的原因。即造成执行偏差的主观原因。执行主体对政策执行的成效起着至关重要的作用。造成执行主体偏差的原因主要有：
1、领导重视程度不够。政策决定以后，干部是决定因素。无数事实已经证明，政策执行得好，领导重视是前提因素，也是决定因素。一个地区领导同志尤其是主要领导同志对某项政策的重视程度，直接影响到政策的推进和落实力度。如果领导同志认识上不去，重视程度不够，势必严重影响到政策执行的计划、组织、指挥、协调和控制各个环节的作用，就会导致一系列的执行偏差，政策的执行效果自然会大打折扣。
2、执行主体的管理缺陷。主要体现在：一是组织结构不合理。组织结构决定组织的职权分配形式和功能机制。因此，政策执行机构的不合理将直接影响其功能的运行和效力的发挥。许多政策执行偏差的产生都可以在组织结构上找到原因：组织结构内部的权力结构的不同，会影响政策实施的效力；标准作业程序能否适应政策需要，会影响政策实施的效果等等。二是执行方案不周密。执行方案不周密或执行准备不充分，或宣传发动不得力，或规章制度不健全，这些都能造成执行偏差。三是监督机制不健全。由于在政策执行过程中缺乏必要的监督，或者由于监督体制和方法的不当，都有可能导致或助长执行偏差的产生与扩大。
3、执行主体的能力缺陷。能力缺陷主要体现在以下几个方面：一是认知能力缺陷。执行者对政策的认识不深，理解不透或根本不理解，会导致执行政策不得力，或执行有误，或采取消极、抵触态度，进而导致不同形式的政策执行偏差。还有的理解错误，与政策精神背道而驰，能带来较严重的后果。这种现象在一些人员素质较低的执行机构中是很常见的。二是决策能力缺陷。决策能力在政策执行中非常重要。政策执行过程都需要正确的决策。尤其是当新情况、新变化、新问题出现，对政策执行形成挑战时，应对措施决策不当，执行偏差就有发生的可能。三是执行能力缺陷。主要是指政策执行中的沟通协调能力以及有效工作方法的运用能力。要保证一项政策的有效执行，这几种能力缺一不可。否则，就会导致执行偏差的产生。
4、执行主体的利益驱使。在利益多元化情况下,不同的利益主体存在着利益差异和不同的利益取向,而公共政策无法使不同阶层和个人、不同地域和部门的利益都得到表达和满足。因此，当执行主体的既得利益与公共政策发生冲突的时候，就会遭到这部分人的抵制,就会以各种借口,利用手中的权力保护狭隘的局部利益或自身利益,置整体利益或国家利益而不顾，而使政策执行出现偏差。
（二）政策执行环境方面的原因。即造成执行偏差的客观原因。在政策执行中，固然执行主体起着主要的、根本的作用，但外在环境等客观方面的原因同样对执行偏差的形成起着重要的作用。
1.政策环境的变化。政策环境具有复杂性、多样性、差异性和变异性的特点,这些特点给政策执行增加复杂性和一定难度。政策制定时的环境和执行时的环境往往有区别,虽然在制定政策时,对政策环境的复杂趋势会做些预测,但这种预测时间上的深度、空间上的广度以及效果上的正确度都是有限的。在执行政策时,政策环境会出现这样或那样的新情况、新变化、新问题,从而对政策的顺利执行形成挑战，在这样的情况下,政策执行偏差随时有可能发生。
2.政策资源的不足。缺乏必要的政策资源，那么执行的过程肯定是不会顺利的，执行的结果也难以达到预期的目标，甚至会再现偏离政策目标的情况，在这种情况下，出现政策执行偏差在所难免。
3.政策目标群体的影响。政策目标群体泛指由于特定的公共政策决定而必须调整其行为的个人或群体，是公共政策直接作用的对象。目标群体对待既定的公共政策在态度和行为上是否服从和接受，是政策得以有效执行的关键。目标群体在公共政策中不接受政策，存在抵触，那么该公共政策执行会遭遇极大的困难，出现执行偏差。
三、纠正公共政策执行偏差的主要对策
执行偏差纠正是指政策主体采取一定的纠正措施，使政策执行回归到正确的方向并且消除不良后果的过程。鉴于执行偏差的错综复杂的表现，产生偏差的原因多种多样，纠正偏差亦应采取综合治理的系统方法。
一是完善政策执行体制。对政策执行机构来说，管理体制直接影响其功能的运行和效用的发挥。大量的执行偏差的产生都可以在组织结构上找到原因。因此，需要进一步健全完善政策执行的管理体制，包括优化执行机构、人员组织等，还要正确处理好政策执行机构内部及其与其他组织机构的各种关系，使之运转协调、工作灵活，为政策的顺利执行提供根本保障。首先,强化政策执行责任。公共政策制定者必须明确政策执行机关和执行人员应承担的职责,没有明确责任就会导致不负责任,对造成政策执行失控的当事人不追究其责任,就会使政策执行失控愈演愈烈。其次,强化政策执行协调。任何公共政策的执行都是而且只能是相关部门协同完成的结果,虽然公共政策执行都会确定一个或几个主要执行主体,但离开了“系统支持”和“系统运作”,事实上不可能推进。再次,简化政策执行流程。政策执行是一种典型的组织行为,是在行政组织体系内从上到下的贯通过程,行政组织结构、层次是否合理对政策执行的效果产生直接影响。因此,优化政府组织结构,减少上层层次,是简化政策执行流程、防止政策执行失控的组织保证。
二是提高执行人员素质。政策执行偏差在很大程度上直接与执行人员的素质密切相关。提高执行人员素质势在必行。一是要提高其政治素质。增强大局观念，防止和克服以权谋私、地方保护主义和部门保护主义；强化职业道德，提高自律精神，规范执行行为，自觉抵制各种不良行为。二是要提高其理论水平，用科学发展观武装头脑，指导工作，善于辩证思维，以全局为重，防止和克服短期行为。三是要提高其业务素质。不断拓宽知识面，调整知识结构，弥补薄弱环节，提高综合分析、预测和判断以及处理问题的能力。为此,必须深化干部人事制度改革,完善国家公务员制度,培养和造就一支政治思想好、业务能力强、政策水平高的公务员队伍,从而增强公共政策执行行为的理性化、民主化程度,保证公共政策的落实执行。
三是加强政策研究，科学诊断问题。政策执行偏差虽不可避免，但有规律可循。必须切实加强对偏差成因和规律的分析，采用科学的方法对所出现的偏差原因、范围等进行分析和认定。尤其对历史积留的、根本的深层次问题，即管理体制、政策机构等方面做出诊断，从根本上探求解决问题的途径。同时防患于未然，认真研究应对偏差的解决办法，使政策减少失误。因此，必须高度重视加强对政策问题的研究，为在实践中最大限度地避免偏差提供理论依据。
四是加强监督控制。减少政策执行偏差，必须切实加强对政策执行前、执行中、执行结果的监督,对政策执行各环节进行预测分析,全过程监督执行行为。为此，要建立健全政策调控机制，通过制定调整方案或纠偏措施,采取调整和纠偏行动,对原政策的目标、范围、力度等适时进行调整或更新。要制定正确可行的监督控制标准，依照标准检查政策执行行为，纠正执行偏差。进一步强化监督反馈系统的功能，使监督反馈经常化、制度化。同时，加强监督主体之间的协调配合，建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督控制网络，增加政策执行的透明度，实现对执行过程的有效监督，保证执行活动的顺利进行。
五是建立责任追究制度。造成政策执行偏差的原因，固然有政策问题本身的复杂性以及政策质量、政策环境等一系列客观因素的原因，但不能排除执行者自身态度不端正、工作不力的原因，尤其是各级领导者是否在政策执行中尽职尽责、恪尽职守往往成为政策执行能否不出或少出偏差的关键所在。大量的事例也已充分证明，公共政策执行失控与行政行为缺乏法制约束直接相关。要保证政策的有效执行，执行机关和执行人员必须在法律和政策的范围内行事;政策执行者不得享有不受法律和政策调节和制约的特权,任何人都不能违背政策和法律的规定;一切违背法律政策的行为,都是违法行为,都要承担法律的责任。为此，健全完善相应的责任追究制度势在必行。
六是采取相应强制措施。当遇到有关人员或团体固执己见，一意孤行，严重违背政策执行原则，给国家和人民利益带来严重损失时，需要采取一定的行政、法律、经济等方面的强制措施。对渎职、失职的领导干部，尤其是那些打着执行政策的旗号以权谋私、违法乱纪的行为，要坚决给予党纪、政纪处分，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。如果对违法乱纪的当事人不予处罚或处罚太轻,不仅会削弱中央政策控制力,而且会破坏社会的公平。只有视情况采取一定的强制措施，果断进行处理，才能维护国家政策的权威性和严肃性，发挥应有的教育和震慑作用，促进各项公共政策的有效执行。
参考文献
[1] 高俊卿.中国公共政策执行偏差的制度分析，2007年
[2]宁骚. 公共政策. 高等教育出版社，2000年.
[3]吴根平. 地方政府公共政策执行偏差及其对策分析.前沿，2008年7月30日.