广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东省广州市 510290
【摘要】广东省城市更新工作自2009年开展至今已有十余年，积累了节约集约用地的特色经验，湛江作为广东省域副中心城市，三旧改造任务重，存量开发强度控制有利于为城市战略预留发展空间。文章通过结合湛江强度控制经验，分析了湛江容积率控制方法、政策引导方向、专项规划研究等管控手段引导存量地区合理开发。以城市更新后发地区为例，为存量规划时期我国城市更新强度控制的规划管理实践提供一定借鉴意义。
【关键词】城市更新；三旧改造；专项规划；政策评述；强度控制；容积率
0 引言
国土空间规划背景下，城市发展将进入存量提质阶段，高质量发展趋势下，存量规划更加强调质量和品质。广东省城市更新工作自2009年开展至今已有十余年，积累了节约集约用地的特色经验，发挥着推动各地社会经济发展的重要作用。城市更新强度控制是平衡开发商利益、土地所有人权益、公众利益的重要手段，强度的有效控制能促进空间增量的分配、公共利益的落实、防止城市病的产生。
1特征及问题
近年来，随着粤港澳大湾区建设、“一带一路”战略的推行，使位于国家战略区域关键节点的湛江，迎来前所未有的发展机遇。但湛江目前城市建设仍存在一系列问题，如土地利用粗放、利用效率低，导致资源不堪重负和人居环境滞后；旧区发展日渐饱和，出现交通拥堵、公共服务配套不足等城市病；加上用地受限，土地储备和用地指标难以满足城市化发展要求，这些城市发展面临的问题迫切需要城市更新与土地集约化利用模式来进行控制与解决。
省内除珠三角发展地区，城市更新后发地区由于市场改造动力不足，城市更新尚不成体系，往往面临需要提高强度和配套政策刺激市场热情的问题，若参照强度控制体系成熟地区如深圳广州等市，因规划管理水平、政策体系的成熟度有限仍存在较大不适应性。湛江“三旧”改造用地规模仅次于广、佛、莞、深，居广东省“一核一带一区”沿海经济带首位。自2018年中央新要求建设省域副中心城市，已作为广东省重要发展极，在落实战略发展方向上提供了空间的支撑与保障、在鼓励市场积极性、县（市）扩容提质、通过更新加大基础设施补短板力度进行了有效的探索。
1.1特征
基于湛江目前的发展目标与政策要求，未来提升城市发展能级，增强区域辐射力带动力是湛江城市发展的核心。而城市的发展是遵循着一定规律的。城市系统是一个复杂的有机整体，城市发展过程中，会逐渐出现设施老化、环境破败，功能衰退等现象，需要通过不断淘汰和替换与城市不相适应的功能、物质系统和载体等，以维持城市持续发展而不至于衰败和停滞。同时城市的发展壮大是一个螺旋上升的过程，要提升城市能级，推动城市进一步发展需要跨越发展瓶颈，淘汰与城市不相适应的功能，而城市更新在其中通过维护城市物质环境、改善提升设施功能等手段，解决城市问题，为城市注入新的活力，替换不适合城市发展需要的部分。因此在城市的跃迁发展进程中，城市更新将成为提升城市能级的重要抓手和推动发展的重要驱动力，也是实现城市发展目标的有效方式，将起到实现城市各方面水平综合提升的重要作用。
1.2.存在问题
上轮已批专项规划（2010年版）主要采取分区管控的形式进行强度控制。强度分区共分为强度一区、强度二区、强度三区，其中强度一区结合强度细则推动了一定地区的改造项目推进。上版专项规划对于难点地区考虑不足，推动阻力较大。由于部分“三旧”项目改造过程中涉及多方利益主体，存在一定改造阻力，湛江市中心城区的部分地区旧城镇、旧村庄的改造实施推进稍显滞后，此外旧城镇、旧厂房的改造也需要进一步提升空间品质。
研究已批复三旧改造专项规划（2010年版及2016年版）中强度指引在具体实施过程中的情况，发现单元规划项目开发强度控制对城市重点平台建设针对性较弱，已批复“三旧”改造项目单元规划的容积率区间为2.0-5.88，其中旧村庄改造项目的容积率相对较高，多个旧城镇改造项目因改造现状及成本平均容积率较高，湛江市中心城区的部分地区旧城镇、旧村庄的改造实施推进稍显滞后。
从上版专项规划控制的实效情况，为加强城市“三旧”改造的可操作性，需通过强度控制优化，统筹并平衡全市及项目建设强度，提出政策分区、分类控制的策略，以差异化的政策支撑改造项目的实施落地。
2 强度控制基本思路
综合考虑“三旧改造”实际情况，湛江市开发强度控制重点考虑节约集约用地、平衡多方利益、可实施性、对接相关规划政策等方面。基于多方面的综合考虑，为利于利益各方的协调，确定城市更新的强度控制原则为：差异管控，疏密有度。即：旧城地区应以控量提质为目标，按照旧城更新规划要求控制；重点地区，受惠于政府高标准的基础设施建设投入和城市形态、结构构建需要，强度适度提高；生态廊道、组团隔离绿带、滨河滨海景观带等结构性控制地区，开发强度应给予限制。通过差异化管控，确保改造能有效促进城市总体规划确定的城市发展空间结构的实现和城市面貌的切实改善。
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图：影响强度管控要素衔接思路图
2.1充分协调相关规划及相关政策
充分协调湛江国土空间规划、控制性详细规划等，结合实施项目优化强度政策分区，衔接相关政策，引导形成长效激励政策。湛江在强度管控方面进行了规划和政策衔接的探索，形成政策文件（《湛江市人民政府关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》）+城市规划技术标准+专项规划的规划管理体系。一是基于上位规划，通过专项规划摸底建库、对现状改造潜力评估、实施动力与改造难度研究、土地供应规模预测、房屋需求度等方面提出强度分区及指引，充分考虑衔接优化现有政策、解决现状问题、城市系统塑造、改造迫切性、改造必要性、改造可能性及限改性要素等因素；二是政策方面，在现状容积率基础上，考虑旧厂和旧城旧村改造的差异性设定调整系数，对成片连片改造、开发商代建公益性设施及保障性住房鼓励，为加强可操作性提出了政策分区、分类控制，以差异化的政策支撑改造项目的实施落地。
2.2统筹平衡城市公共利益与现有业权人的合法利益
在考虑湛江城市公共利益的同时，统筹兼顾现有业权人的利益，提升拆建比以平衡难点地区利益，以平衡城市公众和业权人两者的利益诉求角度出发，从而实现博弈的稳定和最优化，强化并重视“三旧”改造的可实施性，调动市场参与改造的积极性。
2.3释放政策红利，推进重点地区连片改造
在原有强度核准细则+三旧专项规划强度分区共同管控的框架中，积极引导激励重点片区连片改造有序落地，结合政策增加城市战略重点地区连片改造强度平衡依据，激发市场活力，给政府与现有业权人谈判提供弹性空间。
现行政策针对旧厂房、旧城镇、旧村庄改造后功能，以兼顾人居环境品质和开发积极性分别制定了容积率上限，容积率上限均较高，包括一般项目容积率上限、由建设方承担片区公益设施建设的容积率上限、单个项目地块大于10公顷的容积率上限、由建设方承担片区公益设施建设且单个项目地块大于10公顷的容积率上限控制。由专项规划解决政策未差异化分区的问题，确定了重点连片改造地块为高强度开发区域，位于历史文化保护区内的低强度发展；一般再开发地区以环境综合承载力为基础中强度发展，并提出强度特殊区，为解决近年来城市重点地区因现状建设强度较高难以推动的旧村旧城；连片片区改造实施问题，改造以满足经济测算，结合现状容积率、相关地价计收标准、符合合理收益范围并满足现有政策要求，可适当突破所处强度分区上限等相关政策补充。
2.4综合考虑节约集约用地要求与相关设施支撑的关系
湛江市三旧改造强度控制主要依据《湛江市人民政府关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》及《湛江市城市规划管理技术规定》（2019年）。主要根据改造地块规模（扣除城市道路后的净用地）实行分级分类确定：湛江建立了以基准容积率、现状容积率、调整系数共同确定的地块容积率计算办法，即：
a.属旧厂房改造的项目地块容积率=（基准容积率+现状建筑容积率）×调整系数。
b.属旧城镇改造的项目地块容积率=（基准容积率+现状建筑容积率的 50%）×调整系数。
c.属旧村庄改造的项目地块容积率=现状建筑容积率×2。
实际项目容积率测算办法（基础容积率、现状容积率、奖励容积率、调整系数）。
3 结语
开发强度控制是城市更新政府、权利人、企业利益博弈的重要依据和指引[5]，为了避免城市再开发过程中城市病的产生、更新建设项目加重周边设施负担、降低城市环境品质的，在实际工作中，应从健全技术体系、政策框架的角度出发。一是加强专项规划与法定文件结合共同规范城市更新强度管控内容、上限控制及建议值。专项规划的总体管控中强调技术指引的可操作性，建议专项规划重点研究强度分区及指引内容并与政策直接结合，在政策文件中提出强度建议值及管控要求。二是研究、采取多个方法，积极推动城市重难点项目。建议预留特殊地区强度管控要求，上限管控强调可可，创新性的指定可突破的具体条件和控制范围，上限由由专项规划或市政府决议确定。三是进一步细化强度控制的多因子作用机制，结合城市实际情况，将城市系统格局、轨道站点、现有政策、周边服务设施情况、生态环境、经济平衡充分纳入强度分区的划定因素中。四是对于鼓励性政策需进一步研究鼓励上限及要求，针对连片改造，对用地规模进行阶梯化控制，针对公益性设施代建、用地移交、保障性住房移交代建的容积率奖励控制总量上限。
【参考文献】
[1]湛江市城市更新“三旧”改造专项规划（2021-2025年）[Z]．2020
[2]袁奇峰，钱天乐，杨廉．多重利益博弈下的“三旧”改造存量规划——以珠江三角洲集体建设用地改造为例[J]．城市与区域规划研究，2015(3)：148-165．
[3]林强．城市更新的制度安排与政策反思——以深圳为例[J]．城市规划，2017(11)：52-55，71．
[4]王承旭．以容积管理推动城市空间存量优化——深圳城市更新容积管理系列政策评述[J]．规划师，2019(16)：30-36．
[5]林强．城市更新的制度安排与政策反思——以深圳为例[J]．城市规划，2017(11)：52-55，71．
[6]邹兵．存量发展模式的实践、成效与挑战——深圳城市更新实施的评估及延伸思考[J]．城市规划，2017(1)：89-94．
作者简介：
许刚（1980-），男，硕士，广东省城乡规划设计研究院有限责任公司高级工程师；
黄晨旭（1994-），女，本科，广东省城乡规划设计研究院有限责任公司助理工程师。