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国土空间规划体系下实用性村庄规划策略探讨黎金娥

发表时间：2021/7/27 来源：《基层建设》2021年第13期作者：黎金娥

[导读] 摘要：村庄规划属于法定规划，在国土空间规划体系中，村庄规划是乡村地区中的详细规划，在多种冲突及融合的基础上，用村庄这个最小的行政单位。

        桃江县城乡规划设计有限公司湖南省益阳市 413000
        摘要：村庄规划属于法定规划，在国土空间规划体系中，村庄规划是乡村地区中的详细规划，在多种冲突及融合的基础上，用村庄这个最小的行政单位。站在全局的角度上，对村庄的生产、生活，以及生态等空间进行相应的安排。编制好国土规划体系下的村庄规划，对村庄的发展及实现精准脱贫，以及建设好新农村，都具有重要的意义。本文主要针对国土空间规划体系下实用性村庄规划策略进行简要分析。
        关键词：国土空间；规划体系；实用性；村庄规划；策略
        1村庄规划与空间规划体系
        国土空间规划是生态文明体系下的对国土空间全域全要素全过程的规划控制，对其进行保护的同时合理地开发利用，提高对有限资源的利用效率，让空间结构、运行效率、要素统筹等方面都能得到有效的提升。本次研究以明确乡村国土空间保护开发格局为基础，开展多规融合的模式探索，对村庄建设进行更加合理的规划和监督管理。空间规划体系指的是政府各级相关部门的空间管理权利和责任，想要做好空间规划，就需要打破传统的管理机制，让空间规划管理职权更具整体性的同时落实到实处，起到让国土资源开发利用更加合理、生态系统管理更加科学、社会经济更加协调、城镇化建设更加有序等作用。新时期的空间规划体系改革、乡村振兴战略实施的大环境下，村庄规划是“五级三类”（五级：国家、省、市、县、镇；三类：总体规划、专项规划、详细规划）中的详细规划，是作为城镇开发边界外的管控抓手和依据，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。
        2国土空间规划体系下的村庄规划存在的问题
        2.1部分脱离村民实际需求，村民参与不足
        一方面，村民对村庄规划的作用认知不多，对规划方案的理解能力不足，参与村庄规划的深度不够，效果不好，未有效发挥规划编制的主体作用。另一方面，村庄规划专业性较强，一般乡镇工作者、村干部对于专业的图纸难以读懂，造成工作中存在走过场的情况，参与度不够。同时，村庄规划和建设是一项长期的技术性工作，村镇基层普遍缺乏专业技术人才，成为制约村庄规划编制、实施的一项重要因素。
        在规划编制后没有真正落到实处，实施难。部分村民对集体土地使用权存在误解，理解为自己拥有所有权，提供集体土地以建设公共基础设施有难度，导致村庄规划实施难，公共基础设施项目推进受阻。
        2.2村庄规划实际编制的问题
        规划编制的深度不够，尤其是对产业布局研究不深，特色不明显。编制规划应结合地方特色，特别是产业规划这一块，部分村庄自然资源本底条件和禀赋都特别好，但可能由于规划编制经费有限，对现场调研和当地的走访不够深入，产业特色挖掘不够。尤其是部分村庄规划还未达到详细规划可管控实施的深度，对乡村产业布局和村庄建设管控引导仍有待加强。
        3 国土空间规划体系下的（实用性）村庄规划
        3.1 与其他规划相协调
        村庄土地利用规划是对村庄建设、产业发展、资源利用、生态保护、文化传承的综合性安排，为避免与村庄其他规划互相冲突，实现“多规合一”的要求，村庄土地利用规划应与其他规划相互协调，与村庄规划、环境规划、产业规划等相融合，从总体利益出发，对各个部门、单位的规划进行统筹安排，使村庄土地利用规划成为一个全面协调、多规融合的规划，使规划更合理，更好地促进村庄土地科学合理利用。
        3.2 提高公众参与
        积极征求村民的意见和建议，通过实地调研充分了解村民对耕地、宅基地使用，产业发展、村庄环境整治、土地流转、设施建设等方面的诉求，规划编制过程中与村庄进行多次对接，根据村民建设意愿，对规划适时进行合理修改，让村民加入到村庄土地利用规划之中，做规划的参与者。规划编制完成后，应对规划成果进行公示，保证村民的满意度，从而有效避免村民与用地之间的矛盾，促进规划实施进程。

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        3.3 底线管控
        在村庄规划的过程中要注重底线的管理控制，规划师要具有空间规划视野，在规划过程中对空间中所有的资源合理进行利用，提高利用效率、优化配置，让空间效率和结构优化都能得到有效的提高。同时，在对生态环境进行保护的过程中应通过统一设置、分级管理、分区控制的方式来提高管理效率。一般情况下，村庄规划内容包括对耕地、林地、河流湖泊、住宅以及道路交通等方面，在空间规划中要注意这些要素的结构体系，做好整体要素控制分析的同时加强分区域控制和引导工作，发展的同时规划好底线，让生态建设和村庄发展之间更加和谐。
        4内容的优化与建议
        4.1普及规划常识，优化编制方式
        村庄规划的专业性较强，但目前相关培训大多只覆盖到县级以上专业技术人员，为了村庄规划顺利编制与实施，建议加强对乡镇和村干部在村庄规划建设管理方面的相关培训。此外，要优化编制方式，突出村民主体地位。优化规划表达形式，编制接地气、农民看得懂、便于实施操作的实用性村庄规划。多开展乡村调研和入户调研，听取村民诉求和建议，鼓励熟悉情况的当地乡贤、投资农村新产业新业态的企业和社会力量共同参与，齐心合力编制务实管用的实用性村庄规划。
        4.2完善村庄规划编制相关配套文件
        一是编制专项技术指引文件，包括土地综合整治、生态修复和乡村振兴用地等文件，做好技术引导。二是针对村庄规划建立管理机制，联合相关部门出台村庄规划建设管理条例。各地也可根据实际情况，出台针对村庄规划建设管理的技术办法。
        4.3鼓励存量开发
        坚持增存并举，强化存量规划、减量规划思维，谋划盘活低效建设用地。针对农村建设用地规模紧张的问题，将拆旧复垦、旧村庄改造、土地综合整治等工作与村庄规划编制有机结合起来，通过存量开发保障村庄用地需求。坚持节约集约用地，推进农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等低效建设用地盘活。
        4.4全要素保护
        在国土空间规划严格划定生态保护红线、永久基本农田保护线的基础上，研究规划村庄的生产、生活、生态空间，引导开展拆旧复垦、生态修复等实施工作，对生态空间、农业生产空间、城镇空间施行差异化用途管制，从独立单一要素管控走向整体系统治理，加强对各类自然资源的整体保护和综合治理，统筹保护“山水林田湖草系统”，构建“山水田林湖草生命共同体”，实现全资源要素保护。
        4.5从工程规划迈向政策规划
        当前，村庄规划仍然集中在土木工程上。这计划不仅有利于短时期内的快速发展，而且村民的需求也可以通过技术建设来解决。政策规划在规划乡村未来以满足农村人口的实际需求方面起着主导作用。因此，该计划应依据指导方针制订，为村民提供足够的发展空间，并为村民解放思想创造条件。
        5结束语
        综上所述，在新时期，国土空间规划体系下的村庄规划不仅要以人为本，而且要重视生态保护。村庄规划属于国土空间规划体系下的一个分支，是进行乡村建设的详细规划，在规划的过程中，必须按照乡村发展的历史，以及乡村的具体布局，对城乡之间的关系进行统筹，实现两规合一，节约土地资源，从而提高土地的利用效率，实现生态环境的可持续发展。针对目前村庄规划所存在的一些不足需要进行相应的改进和完善，从而实现乡村的美好发展。
        参考文献
        [1]城市规划下乡六十年的反思与启示[J].何兴华.城市发展研究.2019(10)
        [2]国土空间规划体系下的详细规划技术改革思路[J].赵广英,李晨.城市规划学刊.2019(04)
        [3]新型城镇化背景下的我国村镇发展规划策略[J].邹德慈,王凯,谭静,马克尼.中国工程科学.2019(02)
        [4]我国村镇规划建设管理的问题与对策[J].曹璐,谭静,魏来,卓佳,华传哲,蒋鸣,冯旭.中国工程科学.2019(02)