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摘要：随着全面建成小康社会百年奋斗目标顺利实现，“十四五”时期我国农村工作重心将实现由脱贫攻坚到乡村振兴的跨越。全面实施乡村振兴战略，需要科学合理的村庄规划为引领，立足现状，着眼全局，以“一张蓝图绘到底”的决心，优化农村产业布局，促进农村经济发展，坚守资源红线底线，留住民族精神“乡愁”。本文梳理了近年来天津市村庄规划工作的特点要情，着重探讨目前村庄规划工作存在的问题，结合笔者在村庄规划方面的工作实际，提出相应对策和建议，以期为今后村庄规划工作提供参考。
关键字：乡村振兴；村庄规划；多规合一
0 引言
2019年1月，中央农办、农业农村部、自然资源部等五部委联合发布的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，要求实施乡村振兴战略，做好村庄规划，科学有序引导村庄规划建设，促进乡村振兴。这也是首次明确村庄规划是实施乡村振兴战略的基础性工作。2020年11月3日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确国家未来五年发展目标和二〇三五年远景目标。文中指出优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路。2021年1月，《中共中央 国务院 关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出加快推进村庄规划工作，积极有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制，按照规划有序开展各项建设，全面推进乡村振兴，加快推进农业农村现代化。
在“十四五”时期全面实施乡村振兴的背景下，各级政府应当充分意识村庄规划的重要性，树立正确观念意识，落实村庄规划要求，坚定“一张蓝图绘到底”的决心，采取有效措施全面提升村庄发展水平[1]。
1 天津市村庄规划编制基本情况
为贯彻落实乡村振兴战略，按照建立国土空间规划体系的决策部署，天津市立足实际，根据相关技术规程，开展“多规合一”实用性村庄规划编制工作。在全面考虑生态保护、用地情况、产业发展、人居环境整治、居民点布局和历史文化传承等方面的基础上，科学编制村庄规划，统筹安排村民住宅用地和农村产业发展用地，并补齐农村各项基础设施短板。截至2020年12月，天津市基本完成规划编制任务的保留村约2450个。
同时，为促进乡村振兴战略深入实施，强化规划引领，规范指导“多规合一”实用性村庄规划的编制，根据相关政策文件要求，天津市研究制订了《天津市村庄规划编制导则（试行）》，要求全市的村庄规划严格按照文件的相关要求进行编制。
2 村庄规划编制中的难点和问题
2.1规划底数底图难统一
底数底图梳理是村庄规划编制工作的基础性、关键性环节。依据《市规划资源局关于进一步做好村庄规划完善提升工作的通知》，明确以第三次全国国土调查（以下简称“三调”）为基础，结合批而未供、供而未用和低效用地等情况梳理形成村庄规划的底图底数。但是，由于目前三调数据未正式对外公布，村级层面的批而未供、供而未用等用地管理数据也难以获取，导致先期开展的村庄规划缺乏统一的底图底数，难以形成统一的规划编制基础。
2.2上位规划限制
村庄规划需要落实上位规划规定的强制性内容，坚守生态保护红线、永久性生态保护区域、永久基本农田划定成果，并与各专项规划充分做好衔接，使得生态保护修复等工作在一定程度上影响村庄规划布局，导致发展受局限。例如，被评为天津市文化旅游村的李大人庄村，整村在永久性保护生态区域内且村内耕地几乎均为永久基本农田，发展空间严重不足；前进村受双城管控影响关闭村内所有厂房，村集体经济发展受到制约。
2.3村庄闲置用地难以盘活
相较于中高速发展的城镇，农村产业经济量小式微，主要劳动力不断流失，加之部分地区存在“一户多宅”历史遗留问题，导致农村房屋和宅基地出现大量闲置。在实际工作中，由于绝大部分村民参与闲置用地盘活利用的积极性不高，以及闲置用地类型复杂多样等多项原因，使得村庄闲置用地长期以来难以盘活利用[2-3]。
2.4村庄设施配套落后
乡村振兴战略实施以来，农村基础设施逐步改善，村庄面貌焕然一新。但是，目前许多村庄的公共服务设施和基础设施仍然比较落后，亟需补充完善。同时，受资金不足等因素影响，部分村庄现有公共设施年久失修，缺乏专人维护，设施使用效率低[4]。从规划角度看，单个规模较小的村庄难以形成体系完善的基础设施配套体系，同时，分散化和冗余的投入极易造成资源浪费。
2.5缺乏上下衔接和整体统筹
村庄规划多以上位区、镇总体规划为依据编制，总体规划对村庄往往是原则性地提出规划策略，对单独的村庄发展导向缺乏针对性的规划建议。同时，村庄规划多是孤立编制，系统性不强，缺乏对区域、镇域、村域层面的统筹联动，也没有对村庄相邻地区的发展进行协调[5]。
2.6村庄产业发展思考不足
产业发展是村庄全面发展的基础，是最终实现生活富裕和美丽乡村的资金来源。现阶段多数农村产业结构单一，发展资源匮乏，生产生活条件差，使得年轻劳动力外出打工[6]，留守儿童、人口老龄化问题逐渐增多，因此村庄规划要从产业上下足功夫，让村庄留得住人。然而，目前村庄规划在产业布局方面涉及少，未能深入分析现有产业结构，缺乏系统地产业发展谋划，对产业短期发展策略、长期发展模式缺少研究论证。
村庄规划受限于简单地套用产业发展模式，缺乏从根本上研判村庄产业发展路径，即总体上对村庄产业发展思考深度不足。
3 “十四五”期间村庄规划编制建议
3.1 做好底数底图梳理
建议自然资源、农业农村等部门形成联动机制，共同完善村庄规划工作要求，明确技术标准和规范文件，确保村庄规划工作顺利推进[7]。先期开展的村庄规划就底数底图问题在各主管部间充分做好对接，妥善解决登记发证、违法等历史遗留问题。在征求各部门意见阶段，总结梳理是否存在疏漏或数据冲突，避免重复性的底数底图梳理工作，待“三调”数据下发后尽快更新底数底图。
3.2 增强保护与发展的协调性
坚持生态优先的原则，保护和发展协调推进，严格落实上位规划划定的生态红线、永久性保护生态区域和永久基本农田，严格按照相关管控要求开展保护，同时规划应尽量调减耕地和林地，严格落实耕地保护制度，做到占一平一、占优补优，坚决遏止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，规划引导永久性保护生态区域内的村庄转型发展，绿色发展。
3.3梳理盘活闲置土地
对村庄内的闲置土地进行全面的调查和梳理，按照“一户一宅”的要求进行落实，对于房屋空置和宅基地闲置，鼓励村民进行土地调剂和再利用，拆除旧房腾退出土地，对于多种闲置类型的用地可积极创新探索多样化的盘活利用方式，提高土地利用效率，为乡村振兴提供用地保障。
3.4 统筹规划设施配套
在完善农村设施配套的过程中，充分征求村民意见，以村民实际利益为出发点，加强统筹规划[8]。立足于现有用地规模，统筹考虑区域、周边情况，合理布局村庄公共服务设施和基础设施，补齐村庄设施短板，完善村庄各项设施配套，提升村庄生产生活条件。开展环境整治，全面提升村庄环境条件和卫生条件，改善村庄“脏、乱、臭”的现象。同时，加强村庄设施的资金投入，针对村庄设施进行全面管控与监督。
3.5 完善规划编制体系
加强区级层面的统筹引导和乡镇层面的协调整合，进一步完善村庄规划体系。一是以区为单位，加紧编制村庄布局规划，实现区级层面的总体指导、统筹谋划，进而分门别类、详略得当地指导不同类型村庄的发展；二是乡镇级国土空间规划在区级村庄布局规划的基础上，补充完善、深化细化村庄总体布局，明确各村的发展定位、空间布局、规模指标、设施建设、生态环境等内容，指引村庄规划编制；三是村庄规划严格落实上位规划对自身的各项目标指标和建设保护的要求，统筹考虑多方因素，科学编制“多规合一”实用性村庄规划[8]。
3.6 引导村庄产业发展
村庄规划应深入分析村庄产业现状，结合村庄资源禀赋、区位条件和产业基础，充分挖掘村庄产业优势和特色，通过发展现代化农业，因地制宜推广特色种植，构建完善的产业体系和经营体系，科学制定合理的经营模式，促进一二三产业融合和新型产业业态发展。同时，引导产业集聚发展，尽可能将产业链留在本村内，吸引更多人回乡工作，带动村庄发展，实现乡村振兴。
此外，村民是村庄的主人，村庄的建设发展与自身利益息息相关，增强村民的参与意识，提升群众参与度至关重要。引导社会各界积极参与村庄规划，适当向村民开展参与性强的知识培训，系统阐述村庄规划的意义，增强群众对规划工作的理解，为家乡发展的设计方案提出建设性意见[9]。
4 结语
村庄规划的编制是乡村建设的重要环节，也是实施乡村振兴战略的重要抓手。“十四五”时期，村庄规划面临着更加具体的要求和复杂的挑战，规划部门和规划人员应当严守责任底线，深入分析村庄规划要点，剖析现存问题，探寻发展出路，创新发展途径，为村庄经济建设和生态文明建设谋求长效发展的机制，推动农村集体经济健康发展，实现乡村振兴战略伟业。
参考文献：
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[2]卢向虎.村庄规划的编制问题及建议[J].中国土地，2019（03）：54-55.
[3]张勇.乡村振兴战略下闲置宅基地盘活利用的现实障碍与破解路径[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2020，22（05）：61-67+108.
[4]李建峰.乡村振兴战略背景下的实用性村庄规划问题初探[J].建材与装饰，2020（05）：99-100.
[5]刘刚强.乡村振兴战略背景下汕头市美丽乡村规划编制思考[J].城市建筑，2019，16（12）：48-49.
[6]李延博，赵育，陈康，王震.村庄规划存在的问题及规划方案研究——以宜阳县韩城镇官西村为例[J].乡村科技，2019（25）：45-46+49
[7]陈波敏.关于新农村建设中村庄规划存在的问题及对策建议[J].建材与装饰，2020（18）：122+125.
[8]李响，农宵宵.打造各具特色、不同风格的美丽乡村——对新时期广西村庄规划编制工作的思考[J].南方国土资源，2019（12）：25-27.
[9]王婷婷，宋会访.村庄规划中公众参与有效实施探析[J].住宅与房地产，2020（09）：261.