付升 舒利知
（重庆三峡学院 重庆 万州 404121）
摘要：随着我国工业化与城市化的发展，宅基地的财产属性越来越强，如何在公平有效的前提下，分配宅基地权益是宅基地改革需要解决的一个问题，在实行家庭承包责任制后。由于宅基地具有社会保障色彩，宅基地的市场化流转被极大地抑制。河南省创造性的提出了宅基地复垦券制度，这项制度在河南省脱贫攻坚、易地搬迁和黄河滩区居民迁建中取得了重要作用。但是，宅基地复垦券在利益分配中也存在一些突出的问题。现根据已有研究，对宅基地复垦券的发展，取得的成效，存在的问题进行研究综述。
关键词：宅基地复垦券；研究综述；利益分配；河南省
一、引言
河南省政府创造性的提出了“宅基地复垦券”制度以助力国家脱贫攻坚工作，解决贫困地区脱贫难题。“宅基地复垦券”为脱贫攻坚提供了资金支持，在易地搬迁和黄河滩区居民迁建提供政策支持。周雪梅认为，将宅基地复垦券与重庆的“地票”和义乌的“基地券”对比，复垦后耕地的使用权仍然属于归原住户，这有效的维护了农民的权益。何潇提出：复垦券是通过市场的运转，由政府或村集体对其进行资源整合，使土地得到均衡利用。李运海从产出方与购买主体两个角度对宅基地复垦券进行了内涵分析。站在产出方角度，基于土地资源难度整合的大小，资金成本的高低等因素，将贫困地区易地扶贫搬迁所产生的指标和黄河滩移民迁建所结余指标称之为A类宅基地复垦券；将其他贫困村庄土地资源整合复垦后所得的指标称之为B类复垦券。河南省宅基地复垦券是促进省精准脱贫，解决脱贫攻坚中存在的资金难题的有效方法。
二、宅基地复垦券制度的现状分析
截止2019年4月，复垦券A券与B券累计交易总量已达到230.58亿元。2020年，在新冠肺炎疫情影响下，河南省政府通过“邮件办、电话办、快递办、网上办”等看不见的交易方式，全面实行复垦券A券与B券交易信息化、网络化。截止2020年5月，河南省复垦券累计交易近18万亩，成交金额338亿万元。宅基地复垦券的发展态势良好。
三、宅基地复垦券制度的创新之处
（一）畅通资源转化渠道
河南省在实施复垦券制度后，通过对搬迁地区的“拆旧”，充分整合了农村地区的土地资源。从根本上破解了贫困地区耕地闲置，城市发展缺地，贫困地区发展缺乏经济支持三个重点问题。实现了农村人向城里人的转变,实现了农村耕地向城市耕地的转化，缓解了城市建设用地的紧缺，为贫困地区的发展提供了“新思路”。
（二）初步探索城乡统一的土地市场
城乡之间的土地价值更是相差甚远。通过宅基地复垦券制度，有效的结合了城乡两种资源。城市获得发展所稀缺的土地资源，农村获得扶贫攻坚所亟须的资金支撑，城市与农村不再是以往的两元分裂结构，而是有效的结合起来了。对建立健全城乡统一的土地市场进行了初步探索。
（三）为搬迁群众提供持续资金支持
河南省宅基地复垦券制度协调了发达城市对土地资源的需求和贫困地区集中连片的土地闲置。同时进一步利用利益补偿机制，将易地搬迁所产生的建设用地指标作为A类复垦券以30万元每亩的定价交易给郑州地区房地产开发企业，同时采用溢价分配机制将A券所得收益溢出15万元/亩进行理财，每年的理财收益通过一卡通返给农民，为农民提供了持续的资金支持。
四、宅基地复垦券制度运行中存在的问题
梁迪等注意到，宅基地复垦券制度运行中存在着复垦券未开放二级市场、没有建立复垦券储备机制、复垦券收益分配政策不完善等问题。贺雪峰指出宅基地复垦券会对城镇化与经济进一步发展产生未知的影响。周雪梅认为宅基地复垦券制度运行中存在着集体土地归属不明确、管理相对复杂、宅基地权益分配混乱等问题。综合上述学者观点，笔者认为，宅基地复垦券制度在运行中存在着农户主体作用未充分发挥、宅基地复垦券的收益分配不合理、农民社会保障水平低三个方面的问题。
（一）农户主体作用未充分发挥
虽然村集体拥有宅基地的所有权，但农户是宅基地的主体。但是在何潇的调研中， 65.7%的受访农户不了解宅基地复垦券制度，其他34.3%的农户只知道一点。这说明农户的主体作用未充分发挥，农民的知情权、话语权有待进一步完善。
（二）宅基地复垦券的收益分配不合理
宅基地复垦券的初衷是为贫困地区、黄河滩区易地搬迁提供资金支持。按照河南省的有关政策规定，宅基地复垦券溢出价格的使用权力与分配权力掌握在各县级政府手中，农户处于劣势地位，导致宅基地复垦券的收益分配不合理。
（三）农民社会保障水平低
通过宅基地复垦券的收益，农民仅仅能置换一套面积不算大的安置房，新房的装潢、家具、物业等方面所需的资金更是捉襟见肘。目前河南省农民养老金每人每月仅有103元，社会保障水平低。
五、促进宅基地复垦券制度持续稳定发展的建议
杨曙光从政府的视角出发，认为政府“拆旧”复垦前应做好的全局规划，过程中应注重复垦土地的质量，复垦后应做好政策保障。梁迪等从价格机制的角度，认为适度放开复垦券二级市场、建立复垦券储备机制、完善复垦券收益分配政策能够促进宅基地复垦券制度持续稳定发展。贺雪峰从土地实践和资源转化实践出发，认为使用恰当的公共政策，能够促进宅基地复垦券制度持续稳定发展。结合上述学者观点，笔者认为应建立宅基地复垦券储备制度、创建宅基地退出补偿机制、合理分配宅基地复垦券交易溢价能够促进宅基地复垦券制度持续稳定发展。
（一）建立宅基地复垦券储备制度
复垦券的产生需经历复垦、验收、申报、拍卖等环节，导致复垦券生产周期过长。且能够产生复垦券的地区仅为贫困地区，供求难以平衡。因此，政府需建立复垦券储备制度，在复垦券需求量不高的时候，储备适量的复垦券。在复垦券的需求过大的时候，投入市场，调节复垦券供求关系，促进宅基地复垦券制度的持续稳定发展。
（二）创建宅基地退出补偿机制
农民自古以来都有“恋土”情节，创建宅基地退出补偿机制至关重要。对于有条件的村集体应尽全力对退出农户进行补偿，资金紧缺的村集体，可以用集体用地指标流转来解决。对于政府而言，应适度开放复垦券二级市场，允许复垦券在农户之间的流转，防止复垦券的堆积。
（三）合理分配宅基地复垦券的交易溢价
为了鼓励农户主动退出宅基地，让其退的安心，根据国外的发展权理论，应将宅基地的发展权给予农户，增加其退出宅基地的主观意愿，促进宅基地复垦券制度的持续稳定发展。
综上所述，河南省宅基地复垦券制度是国家增产挂钩政策下的产物，是一项创新制度。虽然在运行过程中存在一些问题，但总体来说，这项制度对于助力国家脱贫攻坚，建设我国繁荣、富庶的新农村具有重要意义。
参考文献：
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[3]李立平. 我国城乡建设用地增减挂钩政策发展及创新研究[J].土地开发工程研究,2019,(5):1-6.
[4]隆亚西. 宅基地复垦券为脱贫攻坚提供资金支持[J].农民文摘,2018,(3):4-5.
[5]农村集体产权制度改革全面铺开 [J].乡村科技,2017(1):4.
作者简介：付升（通讯作者）（1995—），男，汉，湖北省孝感市，硕士，研究方向，农村发展。
舒利知（1997—），男，汉，重庆市，硕士，研究方向，农村发展。