陈兵
(西华大学知识产权学院 法学院 四川 成都 610039)
摘要:由于我国军民融合发展战略起步较晚,我国军民融合相关法律呈现出立法效力级别较低、立法相对滞后、调整对象和范围较窄以及立法分散化等特点,我国军民融合法律体系尚未完全形成为了实现军民融合发展战略的法治保障。为了实现军民融合发展战略的法治保障我国应在法律层面协调各方利益、健全法律体系、扩大立法领域、细化和完善相关制度规则。
关键词:军民融合;法律体系;立法
一、我国军民融合立法现状
从整体上看,我国军民融合立法效力级别较低、立法具有滞后性。首先,我国军民融合立法效力层级普遍较低。我国军民融合立法中法律、法规以及规章的数量较少,为了实施军民融合发展战略,制定的大多为“政策、规定、通知、意见”等其他规范性文件,而这些其他规范性文件法律效力较低,约束力有限。[1]其次,军民融合相关立法时间相对较远。追溯我国军民融合立法沿革,最早的相关立法规定可以追溯1987年。大多数法律、法规、规章以及其他规范性文件的制定时间主要在2000年到2010年这个期间。
从内容上看,我国军民融合立法的调整对象和范围较窄,且立法具有分散化特点。我国军民融合相关制度分散在各个部门法中,主要规定在《促进科技成果转化法》、《国防法》、《国防动员法》、《科学技术进步法》等法律之中。在法规和规章层面主要涉及武器装备科研生产许可和武器装备质量的规定。其他的规范性文件主要是从上层建筑的立场作出的指导性政策规定。
我国军民融合立法过于原则化、政策化。正如上述,我国军民融合立法散见于部门法之中。在各个部门法中探寻军民融合相关的规定,可以发现,军民融合的法律规定比较原则化或者政策化。在各个部门法中仅用一两个条文作出政策性的规定。例如《促进科技成果转化法》对于如何优先采用民用标准、采用民用标准的条件以及可能涉及的程序等事项都没有具体的法律化规定,这使得该制度停留在原则性或者政策性层面,可操作性低,在实践当中极易产生矛盾。
二、我国军民融合立法现实困境
军民融合立法涉及多方利益,难以全面协调各方主体利益要求,导致立法推进缓慢。军民融合发展涉及多体系、多领域、多要素[2],涉及国防建设和经济建设之间、军地各部门之间、军企之间利益格局的调整甚至是重构,在战略发展上本身就是一难题,更何况在立法上对各方利益主体的权力或权利、义务或责任进行划分,社会各利益主体的利益要求各不相同,而立法又必须对各主体的合理利益要求在法律上予以回应,这就使得利益协调成为立法必须解决的问题,需要耗费大量的时间成本去考量和平衡各主体的利益。长期以来国防科技工业自成体系,军队装备采购部门和军工集团具有长期固有的合作关系,以及各军工集团内部长期固有的配套协作关系,形成了较为牢固的产业体系,它们之间形成了各自的利益格局,民企很难打破固有的格局,这使得军民融合在现实中产生了僵局。[3]
我国尚未建立完备的军民融合法律体系。
由于我国军民融合发展战略起步较晚,与之相对应的法律、法规、规章并不健全,在一定程度上可以说存在立法空白。一方面,在基础性的法律规范上存在缺失,仍然停留在立法规划阶段,例如2015年十二届全国人大常委会将促进军民融合发展方面的立法项目增加在其立法规划调整计划中,2018年,中央军民融合发展委员会在《关于加强军民融合发展法治建设的意见》中强调“推进军民融合领域立法”;另一方面,具体的实施办法或者实施细则也不够完善,法律制度运行上存在困难。
现行有效的军民融合相关法律法规的滞后性、分散性,导致在适用上存在诸多问题。如前所述,我国军民融合立法时间较远,相关法律制度分散在各个部门法中。在面对伴随新时代下的军民融合而出现的新问题、新挑战时,过去制定的相关法律已然失去了适用的空间,成为新的法律问题。法律的分散性,在某些情况下会导致适用上存在冲突的情况。
三、我国军民融合立法的修正路径
第一,以加快军民融合发展为目标,从立法上重构利益格局。法律本身具有分配社会利益的作用,以确保实现社会的公平与公正。军民融合相关法律势必要规范军企、军地以及与其他组织机构的行为,涉及这些组织机构内部以及它们各自的权力与职责、权利与义务。要打破不公平不合理的利益格局,重新合理地分配它们在军民融合发展中的权力与职责以及权利和义务,以达到平衡利益冲突的目的,使各自利益更具合理合法性。
第二,加快军民融合立法,建立健全完备的军民融合法律体系。军民融合发展战略的推进需要立法上的保障,必须加快军民融合立法,以应对军民融合发展过程中的社会风险。从立法来看,目前部门主导的法律法规占据军民融合立法的主要位置,统筹全局的基本法仍然没有出台。[4]故而,应当由全国人大及其常务委员会牵头制定军民融合基本法律,为国务院部门以及地方政府制定更为详细的规则提供基本法依据。
第三,扩大涉及军民融合领域的立法范围。军民融合人才队伍培养是我国军民融合发展战略的迫切需要。军地信息共享规制是确保军企、军地等部门实现军民融合信息有效获取与沟通必然采取的措施。军工科研产品的知识产权特殊保护是需要在法律法规层面作出回应的问题。军民融合财政支持也是需要纳入相关法律法规进行规定,保证相关资金投入的合法化。正如前述,军民融合作为近几年来受到国家高度重视的战略,覆盖多领域、多范围的问题。因此必须广泛公开征集意见,扩大军民融合立法的调整范围,将相应的事项纳入法律法规的调整范围。
第四,细化和完善军民融合相关制度规则。原则性规定和笼统性规则不利于具体法律制度的实施,尤其在社会运行过程中,容易产生冲突。因此,针对涉及军民融合相关的法律法规,必须制定详细的规则,相关的程序运行制度也必须在法律法规中作出安排。例如军品科研生产标准、武器装备生产许可、科技成果转化等领域的适用条件、程序等事项有待细化。必须确保通过合法程序将相关制度进行细化和完善,保证该制度的程序合法。要充分发挥全国人大及其常委会以及其他社会组织的监督作用,保证具体规则条款具有普遍适用性,以实现社会的公平与公正。
四、结语
建设法治中国,必须贯彻落实“有法可依”方针。军民融合战略深度发展,要做好军民融合发展的法治建设工作,确保健全的法律制度为军民融合发展保驾护航。加快军融合立法规划,推进军民融合立法进程,是完善军民融合法律体系的重要一步。在完善军民融法律体系的过程中,要充分考虑法律制度的时效性、可操作性以及协调性;同时,要结合我国军民融合发展的实际情况,总结实践经验成功,甄别借鉴域外立法经验,制定出具有中国特色的军民融合法律制度。
参考文献:
[1]朱作鑫.中国军民融合发展立法研究[J].北京理工大学学报(社会科学版),2016,18(06):133-139.
[2]罗泽胜.军民融合发展的立法定位[J].西南科技大学学报(哲学社会科学版),2019,36(05):16-23.
[3]边慧敏,余传英,杨小杰.军民深度融合发展背景下四川“民参军”的困境与对策研究[J].西部经济管理论坛,2018,29(05):1-6.
[4]王卫军.构建军民融合法治保障体系的几点理论思考[J].国防科技,2018,39(06):60-65.