邱可
北京北达城乡规划设计研究院上海分院
摘要：本文以我院编制集安市国土空间总体规划中对集安市域乡村建设用地减量化为例，以“一张底图”数据为基础，以GIS技术为支撑，重点阐述以定性和定量分析相结合方法对村庄建设用地发展方向进行判断，对拆迁撤并型村庄建设用地进行评估利用，希望为国土空间规划中城镇开发边界规模的判定提供一些帮助，也为其他市、县单位的乡村建设用地减量化提供一些思路。
关键词：建设用地减量化；国土空间规划；定性分析；定量分析；流量指标
1规划背景
我国正在实行资源约束型国土空间总体规划，而城市发展需要土地，但土地属于存量资源，各级政府不能随意将“农用地”或“未利用地”转化获取建设用地，在上级政府分配新增建设用地指标数量有限的情况下通常采用村庄建设用地减量化的方法，形成建设用地流量指标，进而推动农村建设用地在城镇和乡村内部、城乡之间合理流动，既用于破解建设用地指标限制问题，同时可以统筹配置城乡基础设施，补齐农村基础设施和公共服务设施短板，实现乡村振兴。
2项目基本情况
2.1区位特征
集安是东北重要边陲古城，地处吉林省东南部，鸭绿江中游，是中朝两国西部交汇的节点地区城市之一，与朝鲜第六大城市满浦市隔江相望，拥有对朝三大口岸之一中朝集安—满浦公路口岸，对朝贸易的地理位置优越，是吉林省重要对朝开发开放口岸城市。优良的区位条件使集安可以享受国家沿边开放开发、东北多重振兴和兴边富民等政策措施，为集安发展提供了有力支撑。
2.2国土空间格局特征
集安属于典型的浅山丘陵地区，素有“八山一水半分田”之称，地类特征为“林多、田少，建设空间小”，生态空间集聚性强，但不成系统。市域建设用地主要分布在山脊间形成的沉积平原，大部分村屯分布在沟谷中，村庄居民点分布较为零散。2016年集安获批成为第二批（新增）国家重点生态功能区，承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，更是限制大规模高强度的工业化及城镇化开发。
2.3建设用地情况
通过对集安“一张底图”中建设用地图斑分析，现状村庄建设用地占比较高，人均城镇建设用地面积约120平方米，人均农村居民点用地面积约240平方米，农村人均建设用地较为浪费。根据国家发改委和原国土部《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》明确要求十三五期间“单位GDP用地面积5年降20%” 进行经济发展下建设用地消耗量控制，吉林省目标为5年降20%。而集安近5年单位GDP用地面积翻倍增长，未达到国家和省级目标，土地利用不够集约。根据集安市当前正在实施的上位总体规划及十四五建设项目显示，集安未来有较多重大项目落地，用地需求较大，通化市下发至集安新增建设用地指标略有不足。考虑现状有较多农村人口流失及老龄化严重情况，需要对发展潜力较差村庄通过用地减量化优化市域建设用地布局。
3规划前期资料收集
规划中主要需要收集以下基础资料：
（1）第三次国土调查数据绘制的“一张底图”；
（2）生态保护红线；
（3）12.5米分辨率高程数据；
（4）灾害点分布范围图；
（5）文物保护核心区范围图；
（6）历史文化名村、传统村落、旅游重点发展村等特色村庄名单；
（7）产业园或经济开发区分布图；
（8）农村宅调数据。
4规划思路
4.1规划原则
（1）保护优先、底线约束原则。准确处理绿水青山与金山银山的关系，处理好生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线冲突的问题，坚持底线约束，保护村庄良好的生态底色。
（2）因地制宜、居中居住原则。从区位条件、交通状况、自然地形地貌、产业发展、民俗文化、建设用地集中程度等实际情况综合考虑，进行农村居民点的统一规划，将发展潜力较差的小村屯向基础较好、规模较大的村庄迁移和合并。
（2）以人为本、务实求效原则。在规划中以农民群众为主体，充分发挥农民群众为主体的作用，尊重农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，引导农民集中建房、积极参加村庄建设和后期管护工作。
4.2评价单元的确定
本次规划评价范围为集安市域124个行政区范围，评价单元为“一张底图”中村庄建设用地（203或203A属性内村庄建设用地图斑）以50米为缓冲区形成的图斑，集安市域共计约1600个村庄评价单元，每个评价单元内包含的村庄建设用地图斑即为该村庄评价单元的评价用地。
4.3规划方向
由于集安市农村居民点用地分布零碎且分散，容积率较低，人均占地面积较高，为实现农村建设用地节约集约利用，按照区域整体协调发展要求，将1600个村庄评价单元进行发展潜力评估，通过发展潜力评估将所有评价单元分为3类发展方向：集聚提升型、保留不变型和拆迁撤并型。
（1）集聚提升型：主要指发展潜力较好的村庄单元，可以对周边农村居民点的社会经济发展有较强的福射及服务带动功能，可以吸纳、融合附近迁并而来的村庄人口。
（2）保留不变型：主要指发展潜力一般或根据相关政策为守边固边、兴边富民类的村庄单元，此类村庄单元尽量按照原居民点规模保留或内部优化，不再扩建建设用地。
（3）搬迁撤并型：主要指发展潜力较低或者位于文物古迹核心区、生态敏感区（生态保护红线）、地质灾害区等特殊区域的村庄单元，需搬迁到集聚提升型村屯、镇区或中心城区等生产生活条件较好的区域。
4.4评价方法
采用定量与定性相结合的方法对村庄评价单元发展潜力进行有效识别与科学判定。
首先采用GIS定量分析法，主要对影响集安市乡村发展的单指标要素进行发展潜力评价，选取区位（公共服务设施辐射程度）、交通、地形和用地规模与集中度4项单指标要素进行发展潜力单项评分及多因子综合权重打分。
其次根据综合权重打分结果对村庄评价单元进行定性分析。将发展潜力得分较高且位于灾害点易高发区、生态敏感区、重大基础设施禁建区、文物保护核心区范围外的村庄单元定性为集聚提升型；将发展潜力得分一般且位于灾害点易高发区、生态敏感区、重大基础设施禁建区、文物保护核心区范围外及发展潜力得分较低但位于中朝边境线影响范围内、紧邻特色村庄（历史文化名村、传统村落、旅游重点发展村等）、产业园或经济开发区的村庄单元定性为保留不变型；将发展潜力得分较低同时位于灾害点易高发区、生态敏感区、重大基础设施禁建区、文物保护核心区范围内及中朝边境线影响范围外、周边无特色村庄、产业园或经济开发区带动影响因素的村庄单元定性为拆迁撤并型。具体评价技术路线如下图所示：
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评价技术路线
4.5定量评价指标体系的建立
运用层次分析法，对影响村庄发展潜力的区位（公共服务设施辐射程度）、交通、地形和用地规模与集中度因子进行量化分析，从而得出各类因子的权重分级，为进一步进行村庄类型划分提供决策思维与量化依据。结合各影响因子的权重，对村庄发展潜力进行重新打分，最终得出0-10分评分。分数越低，村庄发展潜力越低；反之分数越高，村庄发展潜力越高。具体评价因子、评价指标权重体系如下表所示：
村庄单元发展潜力评价指标体系与权重一览表
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4.6定量评价指标分级标准
定量分析选取区位（公共服务设施辐射程度）、交通、地形和用地规模与集中度4项单指标要素。
（1）区位潜力评价分级标准
村庄区位潜力评价标准根据距通化市、集安城区、各镇区、中心村的空间距离加以确定，空间距离越近，公共服务可达性越强，乡村单元受公共服务设施辐射程度越高。
（2）交通便捷性评价分级标准
交通便捷性评价分级标准根据距离重要交通设施的远近加以确定。一般来说，与重要交通线路距离越近，乡村聚落数量越多。
（3）地形分级标准
地形评价由地形起伏度和坡度共同组成。地形起伏度评价标准根据高程差值的大小加以确定，经统计集安市地形起伏度数值为0-60.5m，高程差值越大，用地越支离破碎。坡度数值为0-30°，坡度越小，越有利于工程的建设。
（4）用地规模与集中度分级标准
用地规模与集中度评价主要根据村庄单元的建设用地总面积与平均面积大小加以确定。村庄单元建设用地总面积越大，说明乡村聚落规模越大，乡村人口越多，公共服务设施与基础设施配套越完善，对周边人口有一定吸引力作用。村庄单元建设用地平均面积越小，说明乡村聚落中农村宅基地斑块越多，斑块间存在一定距离，乡村聚落形态越分散，村庄经济性、便捷性就越差。
4.5定性分析思路
定性分析主要考虑对村庄单元影响作用非常大的正面和负面影响因素。受正面影响因素带动的村庄单元定性为集聚提升型或保留不变型，正面影响因素为特色村庄（历史文化名村、传统村落、旅游重点发展村等）、产业园或经济开发区、临近中朝边境线；受负面影响因素的村庄单元定性为搬迁撤并型，负面影响因素为灾害点易高发区、生态敏感区（生态保护红线）、重大基础设施禁建区、文物保护核心区。若村庄单元同时受到正负双面因素影响，若负面影响因素可以通过工程手段化解，则可定性为保留不变型。如位于采煤塌陷区内的特色村庄单元，如果塌陷区可以通过生态修复工程修复使村民居住安全得到保证，则该村庄单元可定性为保留不变型。
4结果分析
根据集安市村庄单元分布特点、现状村庄建设用地图斑突破2020年土地利用规划村庄建设用地图斑情况、宅调数据与村庄建设用地图斑叠加情况等综合分析，最终决定将定量分析综合评分低于3分与受负面影响因素的村庄单元并且无正面影响因素带动的村庄单元定性为搬迁撤并型。搬迁撤并的村庄单元建设用地形成的流量指标由市级统一分配，可用于城镇开发边界内用地开发、乡村振兴项目的建设或集聚提升型村庄单元扩大村庄建设用地进而容纳附近迁并而来的村庄人口。
5乡村建设用地减量化建议
集安市乡村建设用地减量化评价的结果是出于理论及客观实际对村庄单元进行相对科学的分析判断，最终结果还需结合政府及村民的意见及意愿做出调整。针对不同地区的项目，村庄评价单元的用地图斑缓冲距离、发展潜力评价指标、发展潜力评价因子权重、定性分析指标等评价思路需要结合实际情况进行调整，在生态敏感区、环境保护区等环境条件特殊复杂区域应对生态环境安全和资源利用方面做更深入的分析。部分地区村庄拆迁较为困难，需制定一套可以进行实际操作的拆迁评估标准，政府部门也需制定有利的补偿标准、安置标准、安居房购买标准等规范，加强执法力量，增加农村地区人们对村庄拆迁的积极性。
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