谢春平
阿克苏地区水资源总站 新疆维吾尔自治区阿克苏地区 843000
摘要：新疆阿克苏地区农业用水量占据比重相对较大，并且农业灌溉用水效益低，低于国家及自治区平均水平，从一定程度上来说，已成为制约经济社会发展的重要制约因数。处于水权水价改革环境之下，本文将农业水权试点作为研究对象，结合国家及自治区政策要求，结合区域实际，按照水权市场的建设需求，遵循特定原则，展开相关工作，对于区域农业水权水价改革和水资源管理各项工作提供意见参考。
关键词：农业水权、水价、综合改革、问题研究
引言：为认真贯彻落实《新疆维吾尔自治区农业水价综合改革实施方案》（新政发〔2017〕29号）及阿克苏地区行署《关于印发阿克苏地区农业水价综合改革实施方案的通知》（阿行署办〔2019〕51号）要求，本文重点就政策层面，结合实际对区域农业水权水价综合改革问题进行了专题研究，对探索和研究阿克苏地区水权水价改革问题，加快区域水利改革和发展步伐，建立科学的水权制度体系，完善水价形成机制，充分发挥市场机制在水资源配置，大力促进节约用水和经济结构调整，提高水资源利用效率和效益，推进节水型社会建设和水生态文明试点建设，实现水资源可持续利用具有一定的参考价值。
一、区域农业水权水价综合改革必要性和紧迫性
阿克苏地区水资源是新疆较丰富的地区之一，区域境内有冰川面积4098平方公里，储水2154亿立方米，冰川、融雪是河流的主要补给源，境内主要有阿克苏河、渭干河、塔里木河三大水系，大小河流151条，泉水60多处，地表水资源总量133.4亿立方米。地下水资源量为49.95亿立方米，近期地下水开发潜力24.37亿立方米。目前，一是随着农业结构的不断调整，近些年区域农业灌溉供需矛盾十分突出，每年区域农业灌溉缺水达6-7亿立方米。二是区域大部分灌区渠道防渗率不高，水资源综合利用率仅为55%。三是用水结构不合理，农业实际用水量占用水总量的96%，工农业争水矛盾将日趋突出，对新型工业化、生态文明建设需求保障构成严重制约。四是现状用水总量超过了水资源“三条红线”用水总量控制指标，2020年区域经济社会实际用水总量为84.75亿立方米，超出80亿立方米年度用水总量控制指标。因此，进一步深化农业水权水价制度改革，加快建立健全水权交易制度体系，促进节约用水和水资源可持续利用势在必行。
二、区域农业水权水价改革的原则和目标
（一）改革的原则：一是要统筹地表水和地下水管理，促进水资源统一调度，科学配置,合理利用。二是要实行“保限结合，价格调节”，充分发挥价格杠杆在促进节约用水方面的作用。三是要实行总量控制，定额管理，进一步明晰水权，提高用水效率。四是要科学谋划，稳步推进，处理好加快改革发展与兼顾各方利益的关系。
（二）改革的目标：一是通过进一步明晰水权，科学核定农业用水总量，细化地表水、地下水配置，实行用水总量“封顶”政策。二是完善供水计量设施，充分发挥农民用水协会作用，全面实行末级渠系水价。三是加快建设地下水机电井“井电双控”等计量设施，全面准确计量地下用水量，为有效控制地下水用水量和水位及征收地下水水资源费提供科学依据。四是推进农业用水累进加价、分类水价，促进农业结构调整，优化供用水结构。五是探索建立节水奖励机制。从开征的地下水水费中筹集激励基金，对发展高效节水农业的农民用水协会或用水户给予补贴、奖励。
三、区域农业水权水价改革的主要任务
（一）积极开展农业初始水权确权登记。主要是开展农业用水初始水权登记管理试点工作，逐步建立农业用水初始水权登记管理制度，制定农业初始水权分配管理办法。同时，以二轮承包地、移民安居、牧民定居耕地和现有国营农牧场等类似土地二灌溉面积为基数，以近10年平均引入灌区的总水量为依据，确定乡镇、村组、农民用水合作组织或协会的农业用水总量，量化到户并颁发水初始权证;对二轮承包土地以外的耕地不予确定初始水权。水权证采取动态管理，定期核定，期间因许可水量、土地流转或土地用途发生变化而导致农业水权转移变化的，需经发证部门重新核发。
（二）推行水权转让。以水资源市场化和社会化为导向，建立完善水权转换制度，实行水资源有偿转让，鼓励用户转让节水量，政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位可予以回购；在满足区域内农业用水的前提下，推行节水量跨乡（镇）、跨县（市）、跨行业转让，提高水资源利用效率和效益。
鼓励吸纳社会资金兴建水利工程，获得水权转让资格，进行水资源有偿转让。
（三）培育水权市场。培育建立水权交易市场，在水量交易活跃、协会组织完善、交易规则健全的县市、灌区设立水权交易中心，推进水权交易。
（四）实行农业差异化水价。做好成本核算工作，2018年按照自治区统一安排，组织完成区域20215年水利工程供水成本核算工作，各县（市）乡、镇（场）分水口水利工程供水成本达到0.092—0.1978元/立方米，水价综合成本为0.1393元/立方米。做好政策贯彻执行工作，2011年9月23日《自治区党委自治区人民政府关于加快水利改革发展的意见》（新党发〔2011〕21号）中明确指出：按照“一次定价，分步到位”稳步推进农业水价改革，“十二五”力争达到供水成本价的70%，“十三五”基本达到供水成本价。结合政策要求及实际，考虑农户承受能力等，目前区域内2020年二轮承包土地用水水价按照2018年地区平均执行水价0.0816元/立方米的基础上，加计末级渠系维护费0.0225元/立方米，执行终端水价为0.1元/立方米；二轮承包土地以外的用水水价按照2015年地区平均终端水价成本0.16元/立方米（含末级渠系维护费0.0225元/立方米）执行。
（五）进一步加快供水计量体系建设。供水计量是水价测算、水费计收、精准补贴和节水奖励的依据，也是形成末级渠系水价机制、深化农业水价改革的基础。加快供水计量体系建设，新建、改扩建工程要同步建设计量设施；尚未配备计量设施的已建工程要抓紧改造。大中型灌区骨干工程全部实现斗口计量供水；小型灌区和末级渠系根据管理需要细化计量单元。使用地下水灌溉的要计量到井，推行“井电双控”等智能计量方式。
（六）深化小型水利工程产权制度改革。主要是要明晰小型水利工程产权，并组织做好工程产权确权颁证工作。同时要建立小型水利工程管护长效机制，确保工程正常运行，要加强对小型水利工程管理与维护的监管和技术指导，督促工程产权所有者切实履行管理责任，保障工程安全长效运行。
三、区域农业水权水价改革问题及建议
（一）问题：一是对水价改革的宣传引导不到位，致使基层群众乃至部分领导对水价改革工作的认识过于片面，认为水价改革工作就是调增水价，提高水费收入，增加用水户负担，进而引发群体上访等问题。加之南疆各地州经济发展较慢，群众生活水平普遍不高，对水价的承受能力低，从而在思想上不理解，在行动上不赞成，水价改革工作迟迟推不动，进展缓慢；二是基层管水、用水模式改革工作推进难度大，已成立的“用水者协会”及“用水合作社”等基层管水、用水组织由于人员、经费等问题，普遍不能正常运转。加之与原有的乡镇、村管水、用水管理体系，模式不协调，不能有效融入和衔接，作用难以充分发挥；三是改革任务涉及范围广，内容多，工作任务艰巨，需大量资金、项目支撑，县（市）财政支付能力有限，推动工作难度大，工作进展缓慢。如：农业水价综合改革工作中的“完善供水计量设施”、“完善农田水利工程体系建设”、“建立农业用水精准补贴和农业节水奖励机制”等工作任务均需大量的项目及资金支持方能实施，当前大部分县（市）财政困难，支付能力有限，无法保证和满足改革所需的项目资金；四是灌区计量设施等田间基础设施不健全，不配套。与农业水价综合改革目标要求相差甚远，且大部分设备老化失修严重，无法满足当前灌溉用水需求，影响水量的精准计量及水价改革的推进；五是改革工作专业性强，涉及内容宽泛，且没有经验可循，对从事改革工作的人员素质、工作能力要求相对较高，实际工作中从事改革工作的人员不固定，且缺少专业的、必要的培训。
（二）建议：一是加大对农业综合水价改革资金、项目支持及补贴力度，加快推进农业综合水价改革进程；二是加强对农业水价综合改革工作的培训力度，提高基层从事改革人员对国家及自治区相关政策的理解、把握和执行能力，加快推进改革各项工作；三是酌情从南疆经济发展实情（财政资金项目支撑能力不足）及社会维稳实际需求（用水户承受能力不足，农产品价格持续偏低等因素）考虑，调整制定符合南疆实情的农业水价综合改革目标任务及各项政策措施；四是加强水权水价综合改革工作的宣传，使广大干部群众充分认识水权水价改革对保护水资源、促进节约用水、保障经济社会可持续发展的重要作用，争取社会各界和广大用水户对水权水价综合改革的理解、支持和广泛参与，为实现水权水价改革营造良好的社会氛围，保障水权水价改革平稳顺利实施。
结束语：总之，农业水权水价综合改革属于深化水利改革工作的重要组成部分，通过对区域农业水权水价综合改革的研究，有助于对现有的试点经验进行总结分析，加速区域农业水权水价综合改革工作全方位推进。但在具体工作开展的统筹和安排上，应该遵循特定原则，保证工作方案的客观性和真实性，为区域深化水利改革工提供重要指导，为区域水资源可持续利用、经济社会可持续发展提供水资源支撑及保障。