长沙市规划勘测设计研究院 湖南长沙 410000
摘要：“新常态”下，城市发展的重点逐渐由增量土地的外延扩张转向存量土地的优化更新，城市微更新模式逐渐由一元主导模式转变为多元治理模式，治理的方式也开始由非制度化逐渐向制度化进行转型。文章通过分析不同治理模式间的差异和城市微更新的转型路径，对“新常态”下的城市微更新进行初步探索。
关键词：新常态；城市微更新；公众参与；多元治理
一、引言
“新常态”概念是习总书记考察河南时提出的：“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”其主要是指我国经济从高速增长进入中高速增长后经济发展的阶段性特征。与“旧”的传统经济发展模式不同，“新”主要是指在中高速增长状态下，经济增长动力由原来的要素驱动、投资驱动转向创新驱动，并由此带来经济结构的转变与调整。
“新常态”的经济发展模式也引起了城市发展模式的转型，以2016年全国土地供应面积和规划建筑面积双双回落为标志：由增量土地的外延扩张转向存量土地的优化更新；由经济增长为核心的单一目标，转向经济、社会和环境可持续发展的综合目标；由以劳动密集型制造业为主的生产型城市转向以中高端制造业和服务业为主的创新型城市。同时，城市更新的模式也从粗放的“大拆大建”转向“绣花式”的精细化“微更新”。本文通过对微更新治理模式的比较以及转型路径的探讨来寻找城市微更新的新思路。
二、城市微更新治理模式的比较
（一）一元主导模式和多元治理模式的比较
受计划经济的影响，长期以来我国形成了全能型政府的传统管理方式，即“一元主导模式”。一方面，政府大量包揽了社区内部事务；另一方面，街道办事处、居委会等城市基层组织管理体制发育不良。在此治理模式下，决策者的关注点分别为社会学视角下的社会建设和规划视角下的空间环境提升与资源优化布局，难以避免受到部门视角和专业的局限。随着城镇化进程的快速推进，基层社会管理风险不断累积并进一步扩大，居民、物业管理公司、开发商、居委会之间关系紧张，甚至在一些地方出现冲突事件。虽然许多规划开始设置问卷调研、座谈会、听证会等参与性活动环节，但往往流于形式，“参与”这个核心环节缺乏理论、制度和可操作层面的深入思考。城市微更新仍然趋向于一元主导模式。
但是随着我国市场经济的逐渐深入和市民社会的不断发展完善，政府一元主导的局面逐渐改变，市场力量和社会力量日益增强。在城市微更新实践中，单一依靠行政力量独立决策的传统模式被更加丰富和多样化的治理模式所取代，老百姓主人翁地位真正得到实现。许多地区通过提供有效的参与决策、治理的平台和载体，组织和动员多元主体广泛参与、协商达成一致，真正把由老百姓自己解决的事交还给老百姓，实现微更新治理方式从“一元主导”向“多元治理”的转变。在多元力量推动下，微更新基本涉猎到区域物质空间的方方面面，关联民生、景观、文化与经济等多要个素。在此过程中，政府和公共机构职能得到提升、区域内主体成员能力得到提升、非政府支持力量也得到提升，其成效体现在三个方面：(1)在多元治理思维的促进下，政府民生服务意识大为增强，服务能力也在快速提升；(2)在多维团体的扶持下，区域主要成员的能力得到初步培育，自下而上的决策力在增强。(3)在社会群众的关注下，区域的发展支持性主体在成长，尤其以非盈利机构的发展最为明显。多元治理是城市微更新工作方式的全新探索，它并不是在传统城市规划工作方式上叠加公众参与的内容，而是将其纳入社会治理创新工作中，强调多元主体的协同机制，灵活进行治理责任的权重分配，并重视自下而上的力量激活。
（二）非制度化与制度化的比较
在治理模式转变的基础上，我国现阶段的城市微更新中，相对于多元参与的实际需求，治理机制的建设相对滞后，其主要体现为缺乏有效的制度保障。城市更新的主要参与者——政府、市场和社会不得不通过“非制度化”的方式来维护或者攫取更多的利益。这一方面导致城市微更新因“协商”难度大难以吸引社会资本，更新过程缓慢甚至停滞，在一定程度上阻碍了城市升级转型、损害了城市整体利益；另一方面，各方参与者掌握的社会资源的不同，拥有了不同的决策权力，在缺乏合理的博弈平台的情况下，很容易出现强势群体对弱势群体的利益剥夺，造成社会分配不公，影响社会诚信和稳定。
在此情况下，微更新制度化的形成对推动实施尤为重要。台湾的社区建设制度给了我们一定启发。纵观台湾的社区发展，其制度变迁方式不完全是“自上而下”的强制性变迁，而呈现出“自下而上”的诱致性变迁特征，体现在制度供给主体、执行主体、执行过程等诸要素的变化。在制度供给主体方面，由于政府对于地区力量的重视和挖掘、社区发展协会等社区组织的发展以及社区居民意识的觉醒，且社区组织的快速发展具有合法性参与社区营造的资格，其在推动台湾社区营造中发挥着举足轻重的作用，有学者由此总结台湾社区营造属于“实践经验型”，因此，台湾社区营造相关的政策和制度需要基于已有的实践经验和社区提案的方向逐步调整和完善，政府自上而下的“政府导向”一定程度上失灵，其制度供给主体呈现从“政府导向”转向“社区导向”的特点。
在制度执行主体方面，政府对社区建设的控制渐退，使得多种非政府组织和个人等多方力量得到充分发挥，政府的角色从主导调整为引导、并辅助协调多主体之间关系，这激发各参与主体的活力，形成了台湾社区营造“政府引导+民间参与+专家辅导”的作用机制。在制度执行过程方面，政府初期直接选定社区营造的实验点或者示范社区，通过权力下放和公共财政投入社区来吸引社区居民参与社区营造，社区居民受制度创新带来的利益机会而积极响应，自愿缔结为社区团体，就社区环境、规划、开发等社区营造议题进行提案，居民的参与意识和能力都大大增强。社区建设的执行过程逐渐由以往的“纵向嵌入”变为社区导向的“专案申请”。
三、城市微更新模式转型路径
（一）完善政策工具
任何城市的发展、进步，都离不开政策的支持，优良的政策，能让城市微更新在丰富程度上更好的提升，并且在各项问题的持续性解决上得到较好的效果。城市微更新项目更多时候时为了解决城市发展水平的提高与社区、街巷居民的生活环境品质不高之间的矛盾。对于这种直击民生，且直接触动居民利益的项目，应该更加注重实践的探讨而非理论研究。政策在发布前应该对城市各类微更新项目进行调查并分类分析，观察治理领域范围内民众对政策的诉求，以及政策执行以后的影响，在不同的阶段要确保政策的衔接水平更好的提升。政策工具的完善，是循序渐进的过程，应掌握好城市微更新模式的阶段性成果，同时根据实践反馈对政策内容进行更新，施行“一政策一反馈”，突出政策与时俱进的先进性和灵活性。
（二）优化政府职能
我国政府以往在城市微更新中扮演主导者的角色，其执行主体大多为不同的政府行政部门，公众参与流于形式，变成了舒缓基层治理压力和释放居民情绪的方式，居民的意见仅被定位为决策的参考依据。在另一种意义上，社会资源并没有很好利用到城市微更新中。“新常态”下，社会团体、居民、甚至企业开始参与城市微更新，多元参与将成为未来城市微更新的主旋律，政府的角色也可能会由过去的主导、控制，调整为引导、辅导社区以及协调多主体之间关系的角色，其原本的职能将发生一定改变。但对于中国国情而言，强调多元参与仍然不可否定基层政府的功能和作用，尤其是在资源协调、引导辅助等仍需要基层公权力部门发挥其必要的作用。其次，基层政府部门可以利用其公权力协调各主体关系、引导良性竞争，促使其更好地发挥互助、协作的作用，避免恶性竞争导致的资源浪费。
（三）明确城市微更新目标
城市微更新是一个综合性较强的建设工作，面对不同类型的区域，其治理方式及更新的目标侧重点各有不同。近年来城市微更新模式主要包括四种：一是从生态和空间改善角度出发，侧重生态修复和区域修补的“双修”。这种模式需综合解决区域的生态、公共设施、交通及人文活动问题，以提升城市活力、改善民生、传承历史文化，建立生态友好型社区。二是从解决人群诉求角度出发，提出以需求为导向，通过公众参与明确更新方向并得出改造方案，以“共享理念”建立公众与政府的联系，通过决策监督机制和第三方组织，实现从一元决策到多元参与。三是从提升区域文化角度出发，基于“在地文化”导向，驱动个体和社会组织行动，其目标是区域在物质、社会、情感等层面的改良和优化，基于“文化线路”导向，提出空间构建、塑造文化及建立制度。促进区域交往与文化复兴。四是从产业升级角度出发，基于“社群导向”，通过社群的参与式介入，引导区域产业不断地生长与发展。
四、结语
城市微更新是独立事件，也是城市发展的触媒事件，它引发的是更多人群对城市建设的关注和思考。“新常态”下的城市微更新的成效将不再仅体现在政府的服务意识、街区的管理层面，还有社会团体的协作方式、公众的参与方式等。城市“微更新”的治理模式及转型路径的研究，很好地契合了当下公众的需求和城市品质提升的需要。“微更新”从细微之处织补了城市赖以存在的老旧细胞单元，并驱动公众的参与意识与政府的服务意识向前发展。在此进程中，城市规划及建设者可以在深入研究不同微更新模式带来的环境效益和社会影响力，在“新常态”和“新思路”下展望城市的“新风采”。
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