1.新疆维吾尔自治区自然资源信息中心 （新疆维吾尔自治区自然资源档案馆） 新疆乌鲁木齐市 830000 2.新疆林业学校 新疆乌鲁木齐市 830000
摘要：国土空间规划是以空间资源的合理保护和有效利用为核心，从空间资源（土地、海洋、生态等）保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面为突破，探索“多规融合”模式下的规划编制、实施、管理与监督机制。世界主要发达国家均开展国土空间规划或相关规划的编制工作。
关键词：国土空间规划；规划体系；思考
引言
2020年9月，自然资源部印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），对市级国土空间总体规划的基础工作和编制内容作了详细规定，并提出“开展总体城市设计研究，将城市设计贯穿规划全过程，基于人与自然和谐共生的原则……塑造具有特色和比较优势的市域国土空间总体格局和空间形态……提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和价值”。在这样的背景下，长期存在事权不清、定位不明、衔接不畅、刚性不足、法理存疑等问题的总体城市设计。如何借助规划体系改革的大势，在现行国土空间规划体系的框架下进一步发挥更大的效用，是现阶段城市设计领域要解决的关键难题。
1新时期国土空间规划存在的问题
1.1部门利益博弈下的“多头规划”
不同部门为执行中央或上级总体规划制定专项规划或者部门规划时，相互间及其与规划编制部门之间，同其上级及上级部门之间也需要博弈，但这种博弈可能是合作的，也可能是非合作的，如果是基于不完全信息的非合作博弈，则面临决策者理性阙如的风险，形成无法实现预期效果的不合理的利益博弈。构建国土空间规划体系，若不能从制度上打破部门之间在规划事权上不合理的利益博弈以及与此伴生的行政审批权行使的分散冗余和规划编制的部门化倾向，实则与国家深化改革的初衷背道而驰。因此，构建国土空间规划体系，要从制度设计上防范部门利益博弈，以规划的衔接与实施保障机制的统一完备为突破口。政府机构改革后，空间规划在国家机构职权配置上相互割裂、“多头规划”的障碍客观上已经被消除，但现行有效的规划仍然是在现有法律制度框架下建构起来的。在国家层面的法律法规清理、修改、废止及新的立法工作尚未完成之前，做到规划于法有据，就牵涉到不同部门主导下的规划衔接问题。事实上，各部门之间根据各自职责和权限编制各自行业领域的规划，或者主导某个规划的编制，这本身也是权责统一这一法治原则的体现，但规划之间互不协调、互不衔接、影响效率、影响质量，这才是问题的症结所在。
1.2控规的编制技术难以适应信息化的社会
《意见》提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。国土空间规划要求逐步建立“一张图”规划平台，将规划信息矢量化，实现数据的融合。与土地利用规划相比，控规的信息共享程度较低，大部分地市都没有完整统一的规划信息平台和数据库，也没有统一的基础数据入库标准，控规的编制多依靠工作经验，增加了大量重复性工作，严重影响了工作效率。在多规合一的大背景下，控规的基础数据处理任务增加，编制技术手段亟需更新，不能仅限于使用CAD、PS等传统画图软件，控规的编制内容需要融合多规合一的多方面要求，不能仅限于依靠主观经验、宏观构想。
1.3缺乏完善的审批和实施机制
2017年实施的《城市设计管理办法》提出“总体城市设计可与总体规划一同报批”，但并非强制性规定，其审批程序的规范性和严肃性不及总体规划，导致在规划管理和实施中很难全面贯彻和把握总体城市设计的意图，进而难以有效指导下层次的规划设计和工程项目建设，在程序、体制和实施监测上缺乏持续保障成为城市设计实施效果不佳的主要原因。
2新时期国土空间规划体系的几点思考
2.1以提升国土空间品质和价值为目标扩充原有技术体系
随着研究范围及层次的扩展，总体城市设计原有的技术体系势必会进行扩充，从以提升城乡空间绩效为目标转向以提升涵盖自然与城市的全要素国土空间品质为目标。在原有常规的内容体系之外，建议总体城市设计增加如下内容。一是进行市域空间格局研究。在全域尺度上认知城市空间特征，对影响市域总体空间形象的地形地貌、景观本底、生态特质、水网肌理、历史人文进行研究，提出规划策略，建立全域性、系统性的管控体系，塑造具有独特特质的国土空间总体格局和形态，同时针对不同形态类型的区块进行分类管控。二是重点关注城乡融合发展。高水平的城乡融合是这次空间规划体系改革的目标之一。随着农村工作近些年愈发受到关注，城乡关系面临着新的定位，城乡收入差距、公共服务设施严重不均、乡村人居环境短板等问题依然突出。建议以新型城镇化战略和乡村振兴战略实施为契机，在总体城市设计阶段关注乡村文化价值的再发现与再利用，关注城乡接合部的风貌塑造与管控，实现城市和乡村的互相“借景”，城市中有田园风光，乡村中有便利设施，以实现高质量、一体化的国土空间发展目标。三是注重不同层次空间网络的衔接。
2.2统一用地分类标准
国土空间规划涉及各专业规划标准不一致，基础数据统计口径有矛盾。土地利用分类和城乡规划分类整体的定义基本一致，但是在实际工作中两套分类体系并不是完全对等关系，例如，土地利用分类中的公共管理与公共服务用地，和城乡规划中的公共管理与公共服务设施用地、公用设施用地以及绿地与广场用地均存在对应关系。再如土地利用分类和林业用地分类中，林地的定义不同。因此需建立一个覆盖全域、统一体系、内容全面的国土空间规划用地分类标准，为国土空间规划的编制提供基础。
2.3探索规划留白机制
规划留白不仅仅是空间上的落地布局，更是对国土空间规划的政策机制设计。今年的新冠肺炎疫情让我们意识到，城市在应对巨大的不确定性时要提前准备，这样可以随时转换城市功能。2003年SARS时期，北京修建了小汤山医疗基地，后来上海在青山区也建了一个公共卫生应急中心，并且预留了大量的土地，在本次新冠肺炎疫情防控中，这些预留点也被及时启用。由此可见，规划留白大大增加了城市对未来的弹性适应。通过“定空间、不定用途”的留白、“定空间、不定时序”的留白、“定指标、不定空间”的留白，为城市未来发展留出空间，引导城市“韧性”发展。
结束语
市级国土空间规划是空间规划体系中从战略性到实施性的关键一步，通过建立规划“一张图”解决了现有各类空间规划和开发建设的矛盾。科学合理编制市级国土空间规划，完善配套政策法规技术标准，做好规划留白，有助于形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的可持续发展的国土空间格局。
参考文献：
[1]张威.城市设计的规范化和法定化之路——以《新疆维吾尔自治区城市设计技术规程》为例[J].上海城市规划，2018（1）：121-126.
[2]新疆维吾尔自治区城市设计技术规程[M].北京：中国建筑工业出版社.2015.
[3]唐燕.政府机构改革影响下的城市设计——与城乡规划管理的关系重构[J].城市设计，2018（6）：44-53.