许华君
日照市自然资源和规划局 山东日照 276800
摘要：随着我国经济的快速发展，土地资源是一个国家实现社会经济发展的重要物质基础，土地的储备工作在国家的发展中意义重大。本文结合我国土地储备的实践，简单分析了土地储备中存在的问题，针对性地提出几点对策，以期为有序推进我国土地储备工作的开展提供参考。
关键词：土地储备；问题；对策?
引言
所谓土地储备制度,是指土地储备中心,通过征收、收购、置换等方式,将土地从分散的土地使用者手中集中起来,由土地储备中心统一进行土地整理后纳入土地储备库,再根据城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划,通过招标、拍卖、挂牌等方式有计划地将储备土地投入到市场,以供应和调控城市各类建设需求的一种土地管理制度。
1土地储备的重要意义
1.1保障城市建设规划的实施
充分的土地储备是城市规划实施的基础。只有结合城市经济和社会发展规划、城乡建设发展规划，按照相应的总量、功能、区域、时序，有计划地实施土地储备，并结合市场需求，适时、有效地供应土地，才能充分发挥土地对城市经济和社会发展的基础性服务保障作用。
1.2有效提高土地的使用效率
土地是一种稀缺的宝贵资源，但在各个城市中，总有些“沉睡”、零散或未充分开发的土地。政府通过土地收储，进行必要的整理，统筹规划，使零散的土地连接成片，使未充分开发的土地得到深度开发，切实做到地尽其用，推动城市建设发展。
1.3促进房地产市场的平稳健康运行
房地产市场是个全链条的完整体系，其中土地储备是总源头，只有结合土地使用情况，及时调整土地储备计划，同时结合土地价格运行规律，逆向调整土地收储和出让规模，才能确保土地市场供需平衡、价格稳定。
2土地储备中存在的问题
2.1地方政府过度依赖土地储备的融资功能
有的地方政府经济发展资金不足，对土地储备的融资功能依赖程度过大。随着城镇化的快速发展，土地供求矛盾日益加剧，国家加大了对土地的调控，在市场低迷、土地流拍时适当紧缩供地，在土地市场高涨时又加大土地的供应。在当前的财政体制下，很多地区在发展中存在资金缺乏的问题。在当前土地资源稀缺且又由政府主导的背景下，依赖土地储备的融资功能成为一些地方政府融资的重要途径，导致土地储备规模增加、不断地滚动融资，为城镇化建设提供资金需求。目前，我国大部分省份中土地储备资金总额中土地储备融资的占比在40%以上，最高的达80%，这种过于依赖的状况导致无法根据市场的需求平衡供地。
2.2土地储备缺乏统一规划
目前，我国的大多数城市执行的是市、区两级政府分别进行土地储备的工作制度，这种制度由于各级政府根据自身需要，自行安排收储项目，独自开展规划实施建设，缺少全市统一规划和管理，呈现出项目摆放不协调、城市空间拓展较为分散、新区公共服务设施和基础设施配套跟不上、城市功能发挥不充分等问题。
2.3有关部门之间的协调与配合有待改进
项目计划立项,土地开发机构的建设资质审批,规划控制指标的确定,前期规划选址,城市拆迁安置及建筑审批等,涉及有关领导和部门的权力、利益。因此土地储备是一项复杂的系统工程,涉及建委、房管、计委、财政、交通、土地规划、经委等部门,需要各部门的协调配合。
目前,我国大部分地方的政府机构设置,房地产、规划、土地管理属于建设、规划、国土等系统,计划、财政等部门也分属不同的系统。这样在实际操作中,土地部门与其他相关部门沟通有限,配合效率低,导致了土地储备机构经营风险的较大。
3完善土地储备工作的建议与对策
3.1建立多元融资渠道
土地储备需要耗费大量的资金。目前，我国主要通过银行贷款的方式获得资金，贷款的额度过大带来的利息成本高且存在很大的风险，利息的增加也会导致土地储备成本的增加，有时在本息的压力下，土地储备机构会短期内向市场供应大量土地，甚至会比土地储备的成本还低，对各地土地储备的长远规划产生不利影响，违背了当初建立土地储备机构的初衷。因此，要探索出一条多元化的筹资渠道，尽量降低单一贷款的风险，促使资金良性循环。对于融集的资金，要及时盘活、提高利用效率，一方面尽快按照计划要求将储备的土地资源上市，实现资金的尽快回拢；另一方面加大对资金使用情况的监管，确保其合理使用。
3.2加强规划统筹，引领城市土地储备工作
土地储备，规划先行，这应该成为工作的必要原则，主要有以下三个方面：（1）统筹用地结构管理。结合城市经济社会发展对土地供应的实际需求、各区域现有土地及房产库存量，合理调控土地储备及出让用地结构，实现以土地储备及出让结构对城市产业结构升级的强力支撑。（2）统筹用地规模管理。与城市经济社会发展速度相适应，合理制定土地储备规模，提早储备、合理供应。对于促进城市产业升级的产业用地，大力扶持，做到应保尽保。（3）统筹用地时序管理。土地储备要优先安排市政府确定的重点发展区域，要优先收储空置土地和低效利用土地，提高土地使用效率。
3.3加强相关部门的协调工作
土地储备工作,涉及到很多政府部门,各部门要从建立统一的土地有形市场的大局出发,保证部门间的有效协调,进一步提高对土地储备工作重要性的认识,着眼于整个城市的发展,消除因部门利益而形成的分歧,搁置争议,严格贯彻落实国家、省、市有关建立土地有形市场的文件精神,保证所有土地交易行为都在统一的土地市场中规范运行。严厉打击和查处土地交易中的违法行为和腐败现象,防止国有土地资源的浪费和流失,促进公开、公平、公正、高效的土地有形市场的早日形成。
3.4强化一级土地市场的垄断能力
土地储备制度建立的最初目标即加强国家的宏观调控，对于一级土地市场的垄断是国家强效调控的体现。所以，调整如今的土地管理体制，对于完全把握一级垄断市场实现成功转型是关键的一步。土地一级市场要严格做到“一个口子进，一个口子出”，这就需要由土地储备中心全程操作，其流程包括土地收购、储备与出让等。政府要发挥有形之手的调控，将具有稀缺性质的土地进行合理配置。
结语
土地储备和土地补偿虽然是两个不同的任务，但是我们却可以将它们视为一个整体，以国家的建设目标为土地储备制度的主要纲领，以土地改革的主要思想为国家建设的领导精神，以推动国家建设和土地储备为主题，将二者有机统一，实现土地改革和国家共同建设的政治和社会任务，也是我国在今后发展的过程中一个重要任务。
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