张杨媛
贵州省城乡规划设计研究院，贵州贵阳550081
摘要：本文从城乡规划视角通过分析余庆县总体规划的规划目标、人口与城镇化、县域城镇体系规划、空间管制、重大基础设施、中心城区建设发展等5个方面的实施情况，探讨余庆县在规划实施中存在的相关问题，并就规划实施提出相关建议对策和对下一步规划调整思路进行探索研究。
关键字：余庆、总体规划、实施评估、实施建议
1、研究背景
《余庆县县城总规规划（2013-2030年）》（以下简称《总规》）2014年经遵义市政府正式批复。《总规》批准实施以来，对余庆县基础设施建设、整体环境打造起到积极作用，有效指导了城市建设和经济社会发展。为了摸清余庆县总规实施效果，及时评估规划编制和实施工作，发现余庆县在城乡发展过程中存在的偏差，有利于维护依法批准的县城总体规划实施的严肃性。通过科学合理地评估规划的实施情况，以此了解总体规划实施过程中面临问题，便于总结经验，提出相关建议，使规划更好的为地方经济社会发展服务。
2、评估主要内容
2.1 总体规划目标
在经济发展目标方面，余庆经济社会发展良好，经济增长有序，2017年各项指标距离2017年的近期目标差距不大，基本符合规划，生产总值及人均生产总值较规划近期目标略低，二三产占比未能达到规划近期目标，这与目前县城产业园区用地受限、园区尚在建设中有关；而城镇化率超过近期目标，说明近年来余庆小城镇建设进展有序有效。收入指标、贫困指标、和谐指标均超过规划近期目标，反映出余庆社会经济发展向好，公共基础资源配置均衡，社会安定和谐，尤其医疗教育指数高，体现余庆宜居。整体来看，社保指标尚未达到近期目标要求，主要体现在城镇常住人口基本养老保险覆盖方面距离规划目标差距较大。
2.2 人口与城镇化发展
2017年底余庆县户籍人口为30.75人，城镇人口达到11.38万人，城镇化率达到47%，与13版总规划划的近期目标，县域人口25万人、城镇人口11万人，城镇化率44%比较，城镇化率、城镇人口、户籍人口均已超过规划近期目标吻合。总体上，2017年余庆全县人口、城镇人口、城镇化率等各项均符合总规预期，没有出现较大偏差。
2.3 县域镇村体系规划
13版总规确定的体系规模结构基本建立。确定的三个重点镇，龙溪镇、熬溪镇、松烟镇都已具有较大规模和辐射能力，在经济及人口规模上也处于全县领先地位；从各乡镇镇区人口规模看，大多乡镇基本实现了13版总规远期人口规模目标的50%及以上，基本上符合总规预期，部分乡镇发展速度超过总规预期，如关兴镇、花山苗族乡已突破13版总规确定的远期发展目标，此外如敖溪镇、大乌江镇、构皮滩镇发展也快突破13版总规确定的发展规模，需要在下步规划或调整中进一步完善优化规模发展目标。
2.4 空间管制
鉴于编制时的政策背景及技术条件，空间管制的范围划定较为原则，对于全县的空间管制实施评价主要以定性为主，对于实际建设指导性不强，13版总规确定的限制性空间管制基本达标，但在县城县区等建设集中的区域出现了部分建设突破限制性空间建设的情况，且部分占用限制性空间的情况与规划自身因素具有相关性，需重新考虑地方发展具情况及实际，及时的修改或调整规划。
2.5 重大基础设施布局
13版总规实施后，公用设施正按规划建设中，高速公路建设线型与规划基本一致，只有原规划中增加的余凯高速（原余安高速）西沿线未修建，都南铁路未修建，2013年后计划新建的两条高速路网未进入总规。总体来看重大设施建设完成度较高，按13版总规的要求县域及县城主要高速干道均已建设，局部有调整但影响不大；远期看都南铁路的修建因现经开区的建设未留建设用地，铁路在县城段须重新进行选址放线。
2.6 中心城区建设发展
13版总规实施以后，城北石羊湖片区基本建设完成，西部新城也已初具规模，经开区处于前期搭骨架阶段。余庆城市建设基本实现了13版总规确定的整体结构构想，但在局部区域出现了一定的偏差和突破。从建设用地总量看，余庆县城建设用地面积已超过规划近期2017年目标，完成远期目标值的74.15%。从主要建设用地的类型来看，居住用地完成总规目标72.03%，公共服务设施用地完成总规远期目标的90.74%，商业服务业设施用地完成总规远期目标87.76%，工业用地完成远期目标36.5%，绿地与广场用地完成远期45.66%。总体上看，13版总规确定的建设用地目标慢于余庆发展实际，虽然城市建设用地仍有存量指标，但按照近两年的发展速度以及随着余庆区域交通地位的改善，规划用地指标仍然偏小，且受万亩大坝和基本农田的限制，城市可扩展用地缺乏，需要重新谋划城市用地方向，以便更好的引导余庆县城远期发展。
3、实施中存在的问题
由于编制背景的局限和实施过程中发展环境、发展条件的不断变化，现行总规在实施过程中也存在一定问题，面临指导能力下降与不足的困境。
3.1 城市用地扩展方向受限，现行总规难以满足新的空间拓展需求。
随着经济的发展，人口的集聚，余庆城市建成区向北、向西、向东三个方向拓展。城市向南已无拓展可能，北部分布着较大的山体，且受安江高速切割，发展空间缺乏，东部区域及南部用地条件较好，但受万亩大坝及基本农田保护政策影响，难以继续延伸，西面尚有少量用地，但地形条件受限，土地开发潜力受限。县城有限空间的供给难以保证余庆社会经济的快速发展。
3.2 多个项目突破总规，多规融合实施效果不佳。
余庆县实施的用地项目，存在多个项目突破13版总规建设用地边界和土地利用规划的情况，经开区南部、外环路西侧、乌江南路以东大坝内等地多个项目突破总规建设用地边界，现状部分建设用地位于白泥万亩大坝范围内，占用基本农田，未与土地利用规划相结合。
3.3 高速路网格局发生变化，未按总规预留铁路用地。
根据13版总规中规划的余庆至龙溪一级公路目前尚未修建，余凯高速正在修建中尚未开通。根据上位规划现另新增的两条高速公路：湄潭至石阡高速、余庆至务川高速。目前已进入余庆十三五的建设时序安排中，但没有在13版总规中得到体现。13版总规近期规划中都南铁路从余庆县城城东贯通而过，并在经开区附近设有站场，由于现状并未进行建设和选线，因此城市建设中未预留建设用地。
3.4 城乡发展面临新形势新要求，现行总规难以完全应对。
现行总规实施过程中，整体经济形势和发展环境发生了一定变化。如党的十九大精神、《国家生态文明试验区（贵州）实施方案》的印发、贵州成为全国全域旅游示范省创建单位、遵义市成为首批国家全域旅游示范区、体制机制改革等方方面面的变化对余庆县域经济社会发展提出了新的要求，在面对这些新年代下的新要求、新挑战时导致13版总规的指导与应对能力不足等情况发生。
4、实施建议
4.1 贯彻新型城镇化理念
将按照新型城镇化发展要求推进此次修编工作。落实《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《贵州省山地特色新型城镇化规划（2016-2020年）》、《遵义市山水生态新型城镇化规划》要求，突出抓好文化旅游、生态文明、美丽乡村、小城镇建设。遵循山地发展规律，突出“山水生态”特色和优势，体现“新型”导向和要求，着力加快基础设施建设，着力注重城乡基本公共服务均等化，着力环境宜居建设和历史文脉传承，紧紧围绕“六区”新余庆目标（生态经济示范区、新农村建设示范区、城乡统筹先行区、社会治理创新区、高端养生休闲度假区、黔中物流枢纽区），加大改革创新、开放开发力度，加快转型升级、提速赶超步伐，奋力谱写百姓富、生态美、环境优的美丽余庆新篇章。
4.2 落实十九大乡村振兴战略
在十九大的引领下，在新形势新任务的要求下，城乡统筹的发展内涵要求城市总体规划做到城市和乡村的统筹规划安排。传统的城市总体规划编制重城镇、轻乡村，重核心，轻区域，缺少全域协调和统筹，在新的发展背景下已不适应余庆建设发展。在此背景下，需要在全县域环境层面梳理城乡发展要素，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，聚焦“贵州第一、西部标杆、全国一流”目标，抢抓市级乡村振兴试点机遇，以实现发展模式的“一隅”到“全域”的转变。
4.3 打造县域均质化、网格化均衡城乡格局
结合余庆县乡镇发展模式及历年来人口分布模式，除白泥镇城镇人口较多外，其余乡镇间城镇人口数与农村人口数相差不大，城镇规模相对较为均等的余庆特色，规划建议余庆各乡镇间适宜于发展城镇—乡村均衡化协同发展的模式。
突破余庆城乡二元结构，构建统筹城乡经济社会发展、建立健全城乡的社会保障体制，完善城乡的社会公共服务体系，使余庆城乡居民享受到均等的基本公共服务。结合十九大战略精神，加快余庆乡村振兴，构建具有余庆特色的现状化美丽农村新风貌，加强乡村生态环境治理与营造，使城美乡村更美。
结合余庆重点乡镇以余庆县城为起点，纵向分布龙溪镇、敖溪镇、松烟镇三个重点镇，以重点镇为发展轴，网格化均衡发展，重点就是逐步实现余庆城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化的发展。优化城市区域发展格局，增强城镇要素集聚能力和对乡村的辐射带动功能，加速城乡空间整合和优化。
除此之外，在总规修订中的城乡统筹也应坚持“分区引导、错位发展”的理念，建议通过构建科学的城镇体系结构，差异化实施镇村联动和城乡统筹发展模式。
具体建议为：将上版总规确定的余庆县城和敖溪镇区作为城乡统筹发展区，在基础设施、公共服务设施、土地指标、资金、项目等要素配置上采用镇村并置的模式，科学配置城乡各类资源，推动城乡均质化发展，要素投放注重提质增效。将规划区以外的镇划为镇村联动发展区，注重培育中心村，构建多点带面、相对均衡的发展格局。有条件的镇也可以通过打造“乡村集群”，突破传统“点—轴”式的层级关系，促进多村联动、互补发展，形成扁平式网络化的空间结构，延伸乡村地区的产业链，以群带点强化村庄自身的造血功能。
5、规划调整思路探索
5.1考虑县城与龙溪的一体化发展与管控
加快推进余庆县城和龙溪的一体化建设，通过余（庆）龙（溪）快速路，构建余庆至龙溪第二通道，强化中心城区与龙溪的经济发展联系，实现县城综合服务功能和龙溪产业功能的优势互补，形成县城-龙溪城镇一体化发展区域。
余庆县城与龙溪之间的直线距离为15公里，同时，县城与龙溪历史相承、文化同源、产业互补、交通衔接，同城化发展已具备较好的基础条件。通过各片区的功能整合及相互协同发展，包括工业的合理布局、服务业的协同发展，使各城市组团充分发挥自身的专业化优势，带动周边地区的繁荣，实现城镇功能的最优组合。通过一体化区域基础设施和公共服务设施建设，实现基础设施同步共享，社会公共服务有效融合，基本实现医疗卫生、教育、文体、旅游等领域资源的协作共享，就业与社会保障、城市管理、社会治安等领域服务的协同管理。
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城镇一体化区域示意图
5.2优化城市空间结构、完善城市发展框架
以万亩大坝为生态绿心，城市向东跨越万亩大坝发展，形成围绕大坝生态田园景观为核心的“环形城市”。该片区域无基本农田，限制条件少，保留大坝，可形成独特的城市风貌，拥有“城在绿中、园在城中、城绿相融”的田园城市意境。
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环形城市空间结构示意图