赵学彬 郭宇凡
湖南省建筑设计院集团有限公司 湖南 长沙 410000
摘要：2015年中央城市工作会议指出，要建立城市体检评估的常态化机制。城市体检作为国家战略落实到城市现代化治理的具体实践，是促进城市精细化管理及高质量发展的重要手段。2019年长沙成为全国首批城市体检评估试点城市。本文从城市体检工作的研究动态入手，分别从工作机制、工作流程、技术方法及指标体系的构建探讨了长沙市城市体检的工作内容，最后通过健康指数评价模型的计算，得出长沙市的综合健康指数，并梳理总结出长沙市目前主要存在的城市病问题，列出城市病治理清单,为系统、科学、精准地治理城市病提供有力抓手。
关键词：城市体检，工作机制，指标体系，健康指数，评价方法，长沙
1引言
快速城镇化在过去的30年期间极大地推动了城市建设，在人口与经济集聚的同时，大城市超常规发展，人口急速膨胀、交通拥堵、空气污染、房价高企、水资源短缺、能源紧张、治安恶化、贫富差距扩大等负面效应频现，城市病再度成为政府部门、学术界和社会公众关注的焦点[1]。2015年，习近平总书记在中央城市工作会议上强调，“城市工作要把创造优良的人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人，人与自然和谐共处的美丽家园”。2017年2月，习近平总书记在视察北京工作时讲话指出：“要坚决维护总体规划严肃性和权威性，健全规划实时监测、定期评估、动态维护机制，建立‘城市体检’评估机制，加大执法力度，提高违法成本，健全问责机制”。中央城市工作会议明确提出，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量[2]。
在国家治理现代化的宏观背景下，城市精细化治理成为治理现代化重要且紧迫的落脚点，城乡规划与管理也面临深刻的变革[3]。在深化改革的大背景下，以人居环境品质的提升为基础，满足人民群众对美好生活日益增长的需要成为城市治理的重要转型方向。2019年3月住建部将长沙、广州等11个城市定为全国首批城市体检评估试点城市，旨在从“建设”与“管理”端发力，通过城市体检检测“城市病”，并针对性地制定解决方案，成为促进城市精细化管理及高质量建设发展的重要途径。
2城市体检研究动态述评
2.1城市体检研究综述
2015年中央城市工作会议要求建立常态化的城市体检评估机制，“城市体检”是针对城市病而提出的一种政策性工具。2015年北京市测绘设计研究院率先开展“城市体检”试点，提出了城市体检基本方法与路径，并以丰台区河东地区14个镇街180平方公里作为具体研究区域，完成了“城市体检”评估报告[4]。石忆邵[1]等学者针对城市病问题，从人口拥挤、交通拥堵、环境污染与风险、住房贫困四个方面构建评价指数，通过采集上海、北京、广州三个城市的指标进行定量研究，从而提出城市病的治理对策。林文琪[3]等以上海城市体征监测为例，提出从城市体检到动态监测的分析模式，利用多源数据，构建包含属性指数、动力指数、压力指数以及活力指数多维指标体系，对城市体征变化模拟和量化对比。温宗勇[5]等在北京以“城市体检”的工作方法，对丰台区、西城区月坛街道等进行试点评估， 并利用步行指数方法对北京市各社区的生活便利度进行分析。李天健[6]从自然资源短缺、生态环境污染、城市交通拥堵、居民生活困难、公共资源紧张及公共安全弱化6个城市病的主要表现入手，对2006年至2010年北京市城市病的演变进行分类评价和综合评价，提出城市病治理的对策建议。张文忠[7]等从城市高质量发展内涵与理论角度，利用问卷调研数据分析中国城市高质量发展亟待解决的问题，提出城市高质量发展的四个导向。2019年以来，长沙、广州、福州等11个城市开展“城市体检”试点工作，李欣、张春敏、徐勤政[8-10]等在北京、济南等城市运用城市体检指标体系和评价模型进行了实践探索，总结了城市体检工作政策和技术框架，“城市体检”逐渐成为推动城市人居环境高质量发展的常态化工作。
实现城市人居环境高质量发展是解决“城市病”和“城市体检”的终极目标。目前的研究无论是基于“城市病”还是宜居性评价，均依赖于宏观、长期数据的统计分析，数据所展现出来的城市问题往往与城市居民切身感受具有一定差距，城市病治理的对策与建议往往也基于城市宏观发展政策，其具有长期性与静态性特征，难以支持城市适时适地的解决问题。而目前开展的“城市体检”工作主要基于城市运行中的大数据技术，对城市问题具有准确、适时、适地的反应，但城市体检工作是一项技术性强的政策工具，“城市体检”所监测出来的城市问题往往具有多部门、多途径、多维度的特征，现有的“城市体检”研究尚未构建“体检-监测-评估-治理-反馈”的闭环机制，容易出现“检而不治”的问题，同时也缺乏对“一年一体检，五年一评估”的长效工作机制的铺陈。因此，有必要通过“城市体检”工作，发布城市健康指数，形成有对比、可持续的长效工作机制，协同治理“城市病”。
2.2“城市体检”工作目标与机制
“城市体检”是一项技术性特征明显的行政工作。“城市体检”是指针对城市发展过程中一系列社会管理和公共服务问题而进行的分析和评价。根据“城市病”的表现形式以及城市发展内容，确立“城市体检”指标以及参考值，对城市进行全方位的“体检”，找到“城市病”根源[11]。
在技术层面，“城市体检”是空间数据融合在城市决策和精细化管理领域的综合应用；在行政层面，它是科学、系统、精准治理“城市病”的有效手段。中央城市工作会议指出，我国城市发展已经进入新的发展时期，提出了“一尊重”、“五统筹”的战略部署，并明确要求顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，走出一条中国特色城市发展道路。因此，在大数据时代背景下，“城市体检”作为科学、系统、精准地破解“城市病”的有效手段应运而生，是引领城市人居环境高质量发展的政策工具。城市工作是一项纷繁的复杂系统，要实现城市的可持续发展，必须把握发展规律，推动以人为核心的新型城镇化，有效化解各种“城市病”。“城市体检”是转变城市发展方式、完善城市治理体系、提高城市治理能力的重要手段，能有效实现城市精确定位、精准决策、精细治理。
在机制层面，“城市体检”是一项政府加强城市治理的政策性工作，需要全面统筹城市地理国情现状，打通不同部门的之间的数据壁垒，从而客观真实全面的反映城市问题。纵向上需要构建从市、区与街道的垂直体检指标体系，从而将城市体检工作下沉到最贴近居民生活品质街区层面；横向上需要建立政府、机构和公众多维度参与的体检模式，以指标体系客观反映城市体征，以居民满意度调查真实反映城市人居环境品质。
3长沙市城市体检的技术方法
3.1城市体检工作机制
城市体检是一个从探索到实践的行政技术工作，2019年长沙在全面落实住建部关于市级层面的城市体检工作安排的基础上，选取典型区和街道开展城市体检试点工作，采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，将城市体检工作贯穿城市规划、建设、管理、治理机制四个环节进行全流程深度体检，探索构建“1+2+4”市、区、街道三级协同城市体检试点模式。
3.1.1聚焦“城市病”，全链条开展城市体检
坚持“政府主导、多方参与、重点突出、循序渐进”的原则，以多形式、多要素、多维度相结合的方式，探索建立“一年一体检、两年一评估”的工作制度。以城市体检为基础，把脉问诊“城市病”的表现形式，以量化和数据空间化为依据，精准诊断“城市病”的深层根源，以城市更新和“微改造”为手段，对症下药治疗“城市病”，以健康指数为导向，动态维护城市健康宜居的状态，以信息平台为支撑，推动城市人居环境管理智能化。
3.1.2三级齐步走，全系统开展城市体检
建立“党委领导、政府主导、部门协同、公众参与”的工作机制，锁定“城市病”表现突出的老城区地域范围，在全面落实住建部关于城市体检工作安排的基础上，2019年集中力量，在全面开展市级城市自体检的基础上，选取城市建成环境较为成熟、问题较为突出典型的芙蓉区、开福区作为区级城市体检试点，在芙蓉区和开福区各选取两个街道开展街道城市体检试点，探索“1+2+4”市、区、街道三级协同城市体检试点模式，并逐步铺开街道层级城市体检工作。
3.1.3突出侧重点，全生命周期开展城市体检
将城市体检贯穿于城市发展的全生命周期，即规划、建设、管理、治理的每一个环节。市级层面的城市体检紧扣住建部要求和市委、市政府中心工作，侧重在规划、建设环节突出五大发展理念，引领城市从外延式扩张转向内涵式发展，实现城市转型；区级层面的城市体检侧重在建设、管理环节发现“城市病”的根源、判断城市承载功能是否缺失；街道层面的城市体检坚持以人民为中心，侧重在城市管理、治理环节解决群众最关心最现实的需求。通过社会满意度问卷调查，找准群众最关心的现实问题，将长沙市正在开展的“一圈两场三道”、老城区有机更新、街区“微改造”等热点工作有机结合起来。
3.2城市体检技术流程
3.2.1法规及标准梳理
梳理国家、省、市三级政府相关法律法规、技术标准等政策文件，提取相关指标要素，为长沙市城市体检指标的构建及体检标准提供参考依据。
3.2.2体检指标体系构建
针对国家、住建部、省市相关技术标准，依据长沙市实际情况，从生态宜居、城市特色、交通便捷、生活舒适、多元包容、安全韧性、城市活力、社会满意度等八个方面构建长沙市城市体检特色指标体系。
3.2.3数据指标采集
针对构建体检指标体系，以部门数据为主体，综合运用大数据手段、调研走访、网络征集、问卷调查、抽样调查等多渠道、多来源全面采集城市体检相关的各类基础数据，反复校验、多方比对，确保数据的精准度和权威性。。
3.2.4体检过程检测
依托有关法律法规和技术标准，以及定性定量分析方法，通过数据计量出各个指标要素评估值，并与相关标准规范进行比对，判定指标特征。
3.2.5体检报告生成
依据检测结果，从客观实际和群众满意的主、客观两个维度综合分析评估城市的健康状况，存在的问题及表现形式，生成城市体检报告。
3.2.6城市体征评估
针对体检报告，对存在异常的指标要素进行分析评估，找出导致异常体征出现的深层次原因，从而为治理城市病提供依据。
3.2.7城市病治理清单
针对“城市病”的症状，开列项目清单作为“处方”，并打好推动项目实施、评估治理效果、发布健康指数指数等一系列组合拳根治“城市病”，并对未来城市人居环境高质量发展提出指导性意见。
3.3城市体检技术方法
3.3.1数据采集
无论是基于国内人居环境奖的考核标准，还是国际上的城市宜居性评价，主要依靠的是数据的收集工作。但是传统的数据已经远远无法支撑城市这个巨系统在发展过程中所反映出的问题。且数据获取难度大、数据关联性弱，无法充分把握城市运行动态。同时伴随着大数据时代的飞速发展，更为高效、直观、丰富的数据涌现出来，都将为城市的全方位体检提供助力。
针对此次城市体检的数据采集，以职能部门数据为主体，采用权威部门提供权威数据，并且提供近三年的权威数据，以保证数据在时空中的连续性。在此基础上，获取城市体检的地理空间信息数据，包括矢量数据、影像数据、地理实体数据等，作为此次体检的基底数据库，实现“空间化”、“可视化”。同时综合运用大数据手段收集网络开源数据、商业服务数据以及外业采集数据。反复校验、多方比对，确保数据的准确性与权威性。
3.3.2问卷评价方法
社会满意度调查问卷由26项问题组成，其中前7项为对应城市体检主要问题（住建部建议的7类试行体检指标）的调查。并针对长沙市体检范围内的五个区发放调查问卷3300份，抽取了其中填写完整的1000份问卷进行了统计分析及评价。
（1）指标梯度赋值。问卷评价针对指标设置“非常满意”、“满意”、“一般”、“不满意”、“非常不满意”5个梯度，将5个梯度分别赋值为100、90、70、50和30，再乘以其占比后求和，所得结果作为该项指标的综合评价值。
（2）预警指标判断。当有相当数量比例的人群认为不够理想，某项指标的非常满意与满意的占比之和少于60%，则定义该项指标为Ⅰ类预警指标；有一定数量比例的人群认为较差，不满意与非常不满意的占比之和大于10%，则定义该项指标为Ⅱ类预警指标。
（3）预警指标分析。Ⅰ类预警指标表明该项指标对于足够多的人群表现不友好，存在普遍性的差评。Ⅱ类预警指标表明该项指标对于少量的人群有着非常不友好的表现，存在针对性比较突出的差评。最后根据问卷统计结果，梳理出具有单一预警与双重预警的指标项，从而对预警指标项进行具体分析。
4长沙市城市体检指标体系建构
4.1指标建构原则
在海量数据、信息爆炸的时代背景下，数据来源丰富，对数据的采集精度、真实程度的校验、分析评判能力也提出了更高要求。为确保城市体检工作的可持续性，指标建构的选取依据以下4个原则。
4.1.1可测度原则
指标可量化是前提，所选取的指标具有可以监测、度量的属性，不仅可以纵向在时间进程上进行比较，也可横向与同类型城市进行比较。
4.1.2可对标原则
针对选取的指标应能有相应的规范标准进行评判，能根据相关标准确定指标数据所在不同区间所反映的具体问题。
4.1.3可感知原则
选取的指标应与日常生活具有一定连接，更加注重市民的切身感受，要有利于引导公众参与，具有较高的感受性。
4.1.4可落实原则
指标的构建、数据的获取最终是为了充分反映人民群众对经济、文化、社会和生态等层面的需求，有效为城市病的治理提供解决对策。
4.2指标体系建构
参考国家、住建部、省市相关技术标准体系，结合长沙实际情况与相关事权部门数据摸底的基础上进行适当增减，从生态宜居、城市特色、交通便捷、生活舒适、多元包容、安全韧性、城市活力、社会满意度等8个方面构建长沙市城市体检指标体系（含特色指标），新增11项长沙特色指标，共计8个一级要素、47个二级要素（表1）。
5长沙市城市健康指数评价
5.1评价方法
5.1.1指标赋权重
使用层次分析法对评价指标赋权重，包括7个一级指标和46个二级指标（不含社会满意度调查）。一级指标的计算过程及结构如图1和表2所示。
图1 一级指标权重的层次分析法模型构建图
采用类似的方法，可进一步计算出46项2级指标的权重，计算结果如表2所示。
表3 二级权重计算结果
5.1.2设定目标值
对46项二级指标设定目标值。其设置依据主要有相关规范标准、其他类似评价体系的标准值、对标同类城市的指标值等。具体的目标值设置结果与依据来源详见表4。
5.1.3设定无量纲化标准值
计算46项二级指标的无量纲化标准值。将46项二级指标分为三类，第一类其目标值为一个范围，如区域开发强度，定义该类指标为范围型指标；第二类其目标值为100或者越大越好，如常住人口基本公共服务覆盖率，定义该类指标为正向指标；第三类其目标值越小越好，如万车死亡率，定义该类指标为逆向指标。则标准值的计算方法可采用以下公式：
（1）对于范围型指标
于是得出长沙城市体检的各项二级指标标准值（表4）。
（4）计算二级指标的评价值
评价值为二级指标的标准值乘以其对应的权重值。使用（2）和（3）的计算结果，可以计算出二级指标的评价值。
表4 二级指标标准值与评价值计算结果
（5）计算一级指标评价值
计算7项一级指标的评价值。其中包括职能部门统计和社会调查问卷两类数据支撑下的一级指标评价值。
职能部门统计数据指标为一级指标评价值下包含的所有二级指标评价值之和。
（6）计算长沙市体检范围的综合评价值
包括职能部门统计和社会调查问卷两类数据支撑下的综合评价值。职能部门统计数据支撑的长沙综合评价值，采用如下公式：
5.2健康指数分析
一级指标与综合评价在职能部门数据统计数据和社会调查问卷数据下计算出的评价值的平均值，即为该项指标或综合评价的城市健康指数（图2）。
图2 长沙城市健康指数
长沙城市健康指数的计算结果显示，生态宜居、多元包容、安全韧性、生活舒适、城市活力等五类指标，部门统计数据计算的评价结果略高于社会调查问卷数据的评价结果；城市特色、交通便捷等两类指标则表现出两者接近的特征。
在健康指数的评价中，长沙市的综合健康指数为86.98。各分项健康指数差距不大，均处在80至90之间，其中安全韧性、生态宜居、多元包容的评价值相对较高，城市特色、城市活力的评价值处在中间水平，而生活舒适和交通便捷的评价值相对较差。
5.3评价结论
长沙市城市体检以健康指数为导向，旨在实现动态维护城市健康宜居的状态。健康指数的评价有利于把脉“城市病”根源，对症下药治疗“城市病”。通过此次城市体检表明，长沙市建成区城市人居环境总体良好，长沙市年度城市体检的综合评价和各分项评价中表现较好。但在体检过程中，也发现了一些相对较薄弱的部分，诸如垃圾污染、噪音污染、天际线、潮汐交通现象、中心城区停车问题、养老设施、运动设施、物业水平、写字楼空置等问题。
6结语
随着获取数据手段的多样化，动态的城市体征监测正在成为可能。充分把握大数据带来的契机，实现从静态、单一的体检评价结果转变为动态、多维的系统闭环，探索形成全流程闭合的“一年一体检、 两年一评估”的常态化体检机制。最终构建一套“体检、评价、诊断、治理、复查、监测、预警”的闭环式城市体检工作流程。着力构建常态化体检评价机制、日常化监测预警机制、长效化人居环境治理机制，可为政府日常管理、运行监测和治理决策优化提供有力的支撑工具。
城市体检是大数据时代精准诊断、系统治理“城市病”的有效手段。通过城市体检构建城市人居环境高质量发展的指标体系，结合空间大数据的手段进行分析、评价，发布长沙市城市健康指数，有利于对城市人居环境的治理效果进行跟踪问效。坚持以人民需求为导向，把城市健康性、宜居性摆在首位，根据城市体检评估结果，结合城市发展目标，转变城市发展方式，实现人居环境的长效治理与城市高质量的转型发展。
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