安徽省佛子岭水库管理处 237272
摘要：水行政管理是对辖区内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等所有涉水事务一体化管理的一种管理体制。有鉴于此，本文拟就水行政管理的对象；水行政管理的目标、措施、主要内容；我国现代水利的起源；目前国内水行政管理的现状；在新的历史时期水行政管理职能重大改革的对策建议等问题，进行初步的探讨，以期引起理论界与实业界的关注。万众一心，推进深化水行政管理体制改革的进程。
关键词：水行政管理；起源；现状；问题；对策建议
在新的历史时期，随着我国改革开放的深入发展，水行政管理问题越来越引起理论界和实业界的关注，实乃见仁见智。有鉴于此，笔者拟就水行政管理若干问题，从理论与实践的结合上做初步的探讨，就教于各位专家学者。
一、水行政管理的概述
何谓水行政管理？就是指在城乡水资源统一管理的前提下，以区域水资源可持续利用支持城乡经济社会可持续发展为目标，对辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等所有涉水事务一体化管理的一种管理体制。进一步地讲：
（一）水行政管理的对象
水行政管理的对象不仅仅是水资源本身，还应包括水资源开发利用和保护过程的不同环节，如防洪排涝、供水、用水、排水、节水、污水处理、再生水利用、水环境保护和水生态建设等。因此，水行政管理的对象实际上是一个动态的多目标系统，包括防洪排涝系统、水源系统、供水系统、用水系统、排水及污水处理系统、水生态系统等子系统。水行政管理应从更高的层次来协调上述子系统之间的相互关系，从而实现城市水资源的可持续利用。
（二）水行政管理的目标和措施
水行政管理的目标是：
1、构建水务一体化管理体制，完善水行政管理的法律法规体系，保护水环境和水生态系统，提高水的利用效率.
2、发挥政府监管和市场调节作用，建立水权和水市场的有偿使用制度，建立节水型社会.
3、满足经济社会发展的需水的客观要求，以水资源的可持续利用来维护水生态系统的平衡，支撑和保障经济社会的可持续发展。
水行政管理的措施包括：
1、行政措施是传统水行政管理采用的主要手段，也是其它各种手段具体实施的关键环节。
2、经济措施是指运用价格、税收、信贷等经济杠杆，调整用水结构，控制生产者在水资源开发中的行为，调节水资源的分配，促进合理用水、节约用水，限制和惩罚损害水资源及其环境，以及浪费水的行为，奖励保护水资源、节约用水的行为，以提高用水的经济效益和社会效益。
3、技术措施是指水行政管理涉及到以系统论、信息论和控制论等现代理论为基础的信息技术、模拟技术、优化技术、决策技术和监控技术，能否实现水资源可持续利用的管理目标，在很大程度上取决于科学技术水平的提升。
4、法制和宣传措施，法制是指水行政管理的一种强制性措施；宣传教育是水行政管理的基础和重要措施。
（三）水行政管理的主要内容
它是指水行政管理主体在对水行政管理客体进行并列、统一管理的基础上，实现对水安全管理（包括：防洪、排涝、减灾）；供用水管理（包括：供水、用水、节水、地下水）；水生态环境保护管理（包括：水环境、水文化、水景观）；水市场管理（包括：水权、水价、水市场）四个方面的优化管理。
二、我国现代水利的起源——古代管仲水利思想的概述
管仲是我国古代著名的治水专家。“治水是治国安邦的头等大事”是由管仲首次提出来的。他认为，治水要根据不同水源的特点，因势利导，因地制宜，采取相应的工程措施，兴利除害，使其为灌溉和航运服务。治理水害必须防患于未然，统筹规划，综合治理。管仲的治水思想对我国以后社会的影响深远。
《管子•立政》篇十分明确地阐释了治水与富国的关系。“国之所以富贫者五……治国有三本，而安国有四固，而富国有五事。”“君之所务者五：一曰山泽不救于火，草木不植成，国之贫也。二曰沟渎不遂于隘，鄣水不安其藏，国之贫也。三曰桑麻不植于野，五谷不宜其地，国之贫也……”这段话是讲国家之所以贫穷或富强取决于上述条件，治理国家有“三本”，安定国家有“四固”，而富国则有“五事”———这“五事”乃是五项纲领性措施。这里的“五事”之一就是水利：沟渠不能全线通畅，堤坝中的水漫溢成灾，国家就会贫穷。作为富国的“五事”之一，重视兴修水利，说明在古代的中国，水利是社会生产力发展和社会文明进步的一个非常重要的因素。春秋战国时期，诸侯争霸，对于兴修水利非常重视，特别是实施大规模的灌溉工程，是一个诸侯国走向富强、兼并弱国的“资本”。又据汉代贾让叙述：“赵魏濒山，齐地卑下，作堤去河二十五里”，是讲齐国离河 25 里筑堤以防洪，齐国有了堤防的保护，促进了农业的发展，免除了水灾的危害。以上文字的记载，提供了齐国在修建沟渠、堤防方面的史实，也印证了管仲的治水措施对于齐国强盛的重要作用。
明晰职责，以法治水。《管子•度地》中齐桓公问管仲消除五害的办法，管仲回答说：“消除五害，以水害为先。请设置水官，委派熟悉治水的人负责，任命大夫和大夫佐各一人，统率校长、官佐和各类徒隶。然后挑选水官的左右部下各一人，用为水工头领。派他们巡视水道、城郭、堤坝、河川、官府、官署和州中，凡应当修缮的地方，就拨给士卒、徒隶修缮。”管仲在这里强调了消除五害，以消除水害为首要任务，建议设置水官，并对水官设置的层级、职责、名称等予以明确，这应该是我国古代水行政管理体制的雏形。春秋战国时期，各诸侯国由司空、司徒、司马和司寇分管土木工程、劳役、军事、刑法等，其中水利工程的兴建及管理是司空的职权。齐国水管理体制的建立、水官的设置，形成了较为完备的古代水行政管理体制，对于以后我国历朝历代的水行政管理体制产生了深刻的影响。管仲所倡导的水行政管理体制，在国我国古代治理体系中占有十分重要的地位，也发挥了积极的作用，从而推动了一系列社会制度的改革。
三、我国水行政管理的现状
我国水行政管理机构几经变革，目前已形成以水利部为水资源统一管理部门，流域管理与区域管理相结合的水资源管理体系。水利部作为全国水资源统一管理部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。国家发改委、国土资源部、建设部、交通部、环保部等部门负责和参与水行政管理的其他工作，与水利部门有相应的分工和协作。已实施水务一体化管理的地区，成立的水行政管理机构的组织形式主要有两类：一是撤销水利局，组建水务局；二是将水利局更名为水务局或在水利局基础上加挂水务局牌子。水行政管理机构的职能绝大部分是水利部门的原有职能加上供水、节水和排水的行业管理职能，部分地区还包括了污水处理的管理职能。还有一部分地区在水行政管理方面采取的是相关部门分工协作的管理模式，即在防洪排涝、供用水、水环境和水生态等方面由不同的职能部门分工协作进行管理。一般情况是水利部门负责防汛与水资源的管理，城建部门负责自来水供水、节水、市政排水和污水处理等行业管理；环保部门负责拟定水环境保护规划等工作。
四、我国水行政管理存在的主要问题
由于目前水务体制改革采取的是自下而上的改革方式，各地改革不同步，上下级管理体制、机构和职能不对口，水行政管理中还存在着一些明显问题。
（一）从水行政管理体制和机制方面来看，主要问题有：
1、思想认识有待进一步提高。
2、水务一体化管理纵向职能不对口，管理不到位。
3、水行政管理法规不配套，技术规范体系不健全。
4、水行政管理方方面面投入不足、市场化程度不高。
5、节水意识、水资源保护观念有待进一步提高与加强。
6、水行政管理公众参与和监督的力度不够。
（二）从水问题的具体表现来看，我国水行政管理面临的主要问题有：
1、防洪排涝方面：多数城市防洪标准偏低，城市调蓄雨洪能力不强，城市内涝问题突出，防洪排涝应急管理体系不完备，补偿机制未建立，居民的防洪减灾常识贫乏、防灾减灾意识淡薄。
2、供用水、节水方面：供水水源短缺，部分城市供水管网老化，漏失率较高，用水缺乏科学合理的考核和评价指标体系，合理的水价机制尚未形成，供水和节水技术有待进一步提高，对二次供水的管理较为薄弱，节水潜力没有发挥，供水应急体系还不健全等等。
3、水环境保护与水生态建设方面：地表水污染严重，水质恶化，污水处理设施建设缓慢，污水处理率不高，水污染防治力度不够，地下水过量开采，引发系列环境问题等。
五、国外水行政管理经验借鉴
进入二十一世纪以来，许多国家都认识到水务一体化行政管理管理是解决水问题的重要措施。2006 年 2 月，国际网络组织“全球水伙伴”发表一份对世界各国制订和实施一体化水行政管理情况的调查报告。根据该调查报告，已有一体化水行政管理计划和战略的国家占世界各国的比例在 2005 年已达到 21%，正在制订一体化水行政管理计划和战略的国家已达 53%，总计世界上已有 95 个国家已完成或正在进行一体化水行政管理计划的制订。通过该项调查可以看出，目前世界上多数国家都认为一体化的水行政管理是应对全球水危机的好办法，而各国则正处在一体化水行政管理的不同阶段。尽管世界各国水行政管理体制不尽一致，但水行政管理做得较好的国家的一个共同点就是水法规比较健全，一切水事活动依法办事。当前国外绝大多数的城市供水系统仍由政府管理，但在投资及运营模式上采取了多种投资、运营模式相结合的模式，即部分或多数城市水务产业实行所有权不变，投资权和经营权交给民营企业，进行特许经营，同时引入竞争，提高效率，从而给城市水务产业运营带来一定的经济效益。
欧美一些国家虽然是市场经济，但根据水的资源特性，其供水机构管理和水价政策仍在政府的有效控制之内。在制定水价时，以保证投资回收和所需开支自理为原则。当水价太高、用户承担有困难时，国家再反过来补助一部分，起到调控作用。由于水行政管理的广泛性和社会性，国外还相当重视公众参与，并将其作为水行政管理的重要手段。
六、对策建议
实践证明，水行政管理是水行政管理职能的重大改革，实行水务一体化管理，是经济社会发展的客观需要。它带给我们的不仅仅是管理职能和服务范围的转变，更重要的是治水思路和水利发展战略的重大转变。它的核心是建立体现水的自然资源属性与经济资源属性，符合水的科学原则与市场规律，适应水资源可持续利用战略要求的现代水利管理体制。没有良好的水行政管理体制，建设节水型社会、建立水权制度、实现水资源的合理配置等管理工作很难落到实处。在新的发展阶段，水行政管理工作的重点要从推进水行政管理体制改革向深化水行政管理体制改革转变；从建立水行政管理体制向构建水务运行机制和水务法规体系转变；深入地讲，为了进一步维护全国水利行业的整体形象和根本利益，必须强化流域和区域水行政管理，使它走向法制化、科学现代化、系统规范化，有鉴于此，笔者拟提出以下对策建议，供流域和区域水行政管理领导和同行们参考。
（一）提高思想认识，优化水行政管理的法治环境
1、流域和区域的水行政管理部门应当结合工作实际，利用报纸、广播电台、电视台、官方网站等舆论工具，采取灵活多样的舆论宣传案例教育等形式，让大家深入地学习、贯彻国家对水行政管理的法律、法规，并指导实际工作，使决策者、管理者及广大职工自觉地遵守这些法律、法规。
2、流域和区域的所有基层水行政管理部门，要倾尽全力支持流域和区域水行政管理部门的严格执法。与此同时，流域和区域的水行政部门也应当积极主动地与地方政府、基层水行政管理部门搞好沟通与衔接，争取他们的理解与支持。
3、建议政府应当组织公安、法院、检察院、国土资源等相关部门，对流域和区域进行分期、分批全面的纠偏整改工作，达到正本清源之目的。
（二）加强水行政管理部门与政府相关职能部门的通力合作，科学规范水行政管理。流域和区域水行政管理部门应当依靠地方政府相关职能部门的力量，齐抓共管。政府建设职能部门在进行城乡建设总体规划时，应积极主动地会同流域和区域水行政管理部门，抓好城乡防洪规划，并不得审批占用河道管理范围的一切建设项目。政府土地职能部门在审批涉及河道的建设用地时，应当首先征得河道主管部门的同意之后，方可按土地使用审批程序，履行审批手续。政府交通职能部门在兴修和整修公路时，应当协调流域和区域水行政管理部门和项目所在地的政府，做好河道岸线的管理工作。政府公安职能部门，对阻碍河道监理人员依法依规执行公务的行为，应当依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定进行处罚。所在地的政府负责本区域内的河道清障、防洪、河道两岸堤防的绿化工作，并支持水行政管理机关对水违法案件，尤其是违章建筑的查处工作。
（三）加强政府对水利工程用地的审批。用地是各地政府依据国家的法律、法规的授权，划定管理范围，并取得使用权属的。为了确保水利工程用地不被各类建设项目随意占用，水行政管理法律、法规对在水利工程管理范围内兴建各类建设项目的审批，均设立了前置条件，即，建设单位在按照基本建设程序履行审批手续之前，必须先经过政府河道主管职能部门审查同意。与此同时，从法律关系的调整范围来客观分析，由于水利工程用地具有特殊的重要性，所以占用的审批必须适用于水行政管理法律、法规的调整，不能等同于其他用地适用于《土地法》的调整。因此，水利工程用地必须由政府水行政主管部门进行审批。
（四）加强水行政管理工作的力度。
1、加大水行政管理的力度。建议流域和区域水行政管理部门组织相关力量，对河道管理范围内违章、违规行为较严重的河道严格执法，坚决取缔、处罚一些违章违规行为，并充分利用报纸、广播电台、电视台、官方网站等舆论工具，大力宣传，提高人民群众水行政管理法律、法规意识，规范河道工程合理占用的行为。
2、加强水行政管理执法队伍的建设。不断加大水行政管理工作的力度，提高相应水平。首先，建议流域和区域水行政管理部门要加强水行政管理执法队伍的建设，提高他们的政治素质、思想素质、文化素质、心理素质和业务素质。其次，建议流域和区域水行政管理部门，要从人民群众最不满意，反映最强烈、影响最不好的热点、难点、焦点问题入手，配合政府相关的职能部门，严肃查处沿河违章建筑、污水入河、污染水环境的案件，敢于碰硬，敢于开“顶风船”，努力树立水行政主管部门与基层职能部门的执法权威。最后，建议流域和区域水行政管理部门，要选好执法载体和执法形式，提高全系统水行政管理的水平与能力。除此以外，一定要加大对水务投融资体制和市场化改革的指导力度，达到建立健全政府主导、社会筹资、市场运做、产业发展的水务运行的良性循环机制之目的。
参考文献：
[1]严云杰，打造信息化管理平台提高水行政执法能力[J].水利发展研究，2012（09）
[2]朱倚萱，提升基层水治理能力现代化水平的途径[J].治淮，2017（02）
[3]牛志奇，管仲的水利思想[J].政策瞭望，2020（07）
作者简介：
姓名：孙志明
性别：男
出生年月：1963年6月
籍贯：安徽省萧县
职务：干部
职称：政工师
最高学历：大专
毕业院校：安徽省委党校
研究方向：水行政管理理论与实践