云南师范大学商学院 云南昆明 650106
摘要：在民主政治的范围内，公众参与既是民主政治的通俗化表达，一种权力制度，又是一种具体的社会民主形式。具体到城市规划领域，公众参与作为一种权力制度，以一种抽象的运行机制存在。在此基础上，城市管理要求公众参与城市规划的决策、实施以及监督的全过程，如此发展，城市规划才有实质意义。
关键词：公众参与；城市规划；问题；对策
1我国公众参与城乡规划的问题
当前，我们的城市规划工作也经常说要提倡公众参与，但实际参与的程度很少，很多只是征求有关方面意见，把规划的成果在适当的场合宣传一下。这些做法虽能收到一定的效果，但和真正意义上的公众参与规划比较，还有较大的差距。目前，我国城市规划中的公众参与在总体上仍基本停留在舆论作用层次上，存在着许多的不足，公众参与还刚刚起步，任重而道远，主要表现在以下方面：
1.1公众参与城市规划意识淡薄
由于受参与成本、参与机制、参与技能、参与信息等多方面因素的制约，特别是受参与效果的影响，我国城市规划中的公众参与意识十分淡薄。此外，城市规划是一门技术性较强的行业，要真正领会规划的意图，还应具备一定的技能，如看懂图纸，理解仿真动画与真实效果之间的差异等。目前，我国对规划知识的培训还远远不够，规划基本技能不足，也妨碍了公众参与城市规划。
1.2公众参与城市规划缺乏法律上的支持和制度上的保障
从我国城市规划立法的现状来看，主要注重于对规划部门的授权，而公众参与的立法却还相当薄弱，我国“政府强制实施，公众被动配合”一边倒的城市规划体系，容易导致公众的合法权益受到侵害。民意调查、规划展示会这些仅有的公众参与形式在一些地方分别变成了当政者体察民情途径。
1.3规划师没有发挥有效的协调作用
在市场经济条件下，城市规划反映社会政治、经济利益，调整和再分配社会财富。规划师扮演协调者的角色，一方面与政府机关工作人员交流密切，能为领导决策和规划制定出谋划策，主导城市规划的公正和公平性。但从现状来看，我国规划师习惯于将自己视为政府的技术官僚，一切工作向上级负责，偏重物质规划和图纸设计而忽略规划的社会、经济属性，忽视规划的公平性。因此规划师们经常在只有牵涉到参与者的利益和一些技术性问题难以解决时，才会征询市民同意，缺乏与市民保持沟通的意识，为公众利益向权威机构和领导进行“讨价还价”、维护社会公正的协调能力明显不足。
2公众参与城市规划存在问题的原因
2.1 传统落后的意识
很多地方的市民到现在还将政府官员视为"父母官"，安于在其管理下生活，对公益事务毫不关心。即使在一些发达城市里，市民有很强的参与愿望，但他们往往也因为缺乏参与管理社会事务的知识和能力而没有达到期望效果。一些政府官员也以"父母官"自居，在行使行政职权时，管理意识过强，将公众视为被管理者，平等意识、服务意识还比较淡薄，对城市规划中的公众参与有一定的排斥心理，加之政府相关部门人员认为公众知识能力的欠缺，对公众的不信任心理比较严重。虽然我国城市规划的相关法律法规对城市规划中的公众参与有所规定，但是仅仅是对城市规划的制定和实施作了原则性的规定，实际上确立的是一种偏重于行政管理的法律模式。在这种模式下，城市规划的编制和实施被视为城市规划和相关管理部门的内部工作。虽然在城市规划中强调公众参与，但是往往停留在一些规划展览会或一般的民意调查上，而缺乏实质性的公众参与活动，公众参与的层面太低。
2.3 公众参与的效力有限
从社会身份的角度来看，弱势群体作为城市利益相关者中的一个较大的群体，由于文化水平较低、法律意识薄弱，他们缺乏参与意识和参与技能。他们对项目的影响力小，在项目的利益相关者中处于弱势地位，讲话份量轻，影响力不足，甚至不敢讲话。
导致在公众参与中发声的只是“少数人”，“少数人的意见绑架了大部分的民意”、“会哭的孩子有奶吃”的现象时有发生。而弱势群体由于自身的特点和社会因素的影响，缺乏参与意识和技能，参与机会较少。
2.3相关法律法规规定不完善
虽然目前我国现行法律对公众的知情权、参与权、表达权和监督权有相关规定，并明确提出公众参与的基本原则。但这些规定大多是原则性的，可操作性较差。要让公众真正参与到公共事务中来，需要有相应的、可操作性的法律法规作为支持。当前仍然缺乏可依据的法律规则和程序以支持公众对公共政策的决策施加影响。实际上，公众参与方面的专项法规应重点回答公众参与的程序、组织和标准问题，以在公众参与重大民生决策时实现参与范围清楚、参与形式合适、参与程序合理、参与保障有力。
3我国公众参与城乡规划的对策
3.1 加快公众参与城市规划的法制建设
拓宽参与渠道，实现立法公开。在城市规划中，要使公众的知情权、参与权得到实现，就必须增强规划立法的透明度，拓宽各种参与渠道，实行立法公开。公众作为参与城市规划的主体之一，对规划主管部门、相关行政机构和行政人员在城市规划和建设中的行为活动的监督和制约作用是不可替代的。如果没有公众的参与，城市规划的行政主体的权力得不到应有的监督和制约，其结果必然是职权的滥用、腐败的滋生，从而影响依法行政的真正实现。因此，公众参与作为城市规划不可或缺的内容必须在法规上得到确认，这就要在借鉴外国经验，在结合我国国情的基础上，在规划的编制、审批、实施及行政复议中对公众参与的内容和程序进行明确的规定，使我国城市规划中的公众参与真正做到：参与有法，参与依法。
3.2 完善公众参与城市规划的制度体系
将城市规划管理部门职责定位在城市规划的立项和执行管理上，它是“游戏规则”的执行者，而非制定者，同时必须建立公众对规划实施过程的全程监督机制。 其次是建立开放型的规划过程，摒弃城市规划在政府及规划管理部门的封闭系统中运作的陋习，提高规划管理的透明度。
建立公众参与城市规划的激励机制。为了达到真正意义上的公众参与，必须建立一种有效的激机制，来刺激公众参与的积极性。对决策者而言，将开展公众参与作为政绩考核的一项重要内容，也会激励公众参与城市规划的开展。
总结
城市的不断规划与建设虽然体现着社会的进步，但其结果往往却是创造了一个无法运作的环境。原因在于规划师或城市管理者缺乏与公众保持沟通的传统，大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性，但并没有把公众参与上升到城市规划决策乃至一切决策的最初出发点和最终目的的高度上来，绝大多数的规划决策由城市的主要领导人定案，使公众难以关心和支持城市规划与建设。应该找到一条有效实现公众参与城市规划的途径，完善我国城市规划中的公众参与机制，提高城市规划决策的质量，实现城市规划的民主，促进我国社会主义政治文明建设，就有必要对我国城市规划中的公众参与问题进行探析。
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