安康市汉滨区水利局 陕西安康 725000
摘要：本文从基层中小型水利工程建设的困难特征入手，分析了基层中小型水利工程合同缺陷以及基层中小型水利工程合同管理的依据，最后为基层中小型水利工程协调合同异议处理提出思路与途径。
关键词：中小型水利工程；施工；合同；管理
随着国家对建设领域各项法律、法规和规范、规程的不断颁发和完善，以及对各行业建设市场秩序的不断整顿和规范，工程建设项目法人责任制、建设监理制、招标投标制和合同管理制在工程建设项目实施过程中得到了全面的推广和落实，尤其在公益性水利工程的建设管理中，四项制度得到了强制执行。但在工程建设管理过程中，建设各方责、权、利的确认，又最终通过“合同”这一媒介联系在一起，共同为实现项目建设目标而努力。工程项目建设的控制，也都在“合同”的调整、保护和制约下进行。合同管理成为工程建设管理的纽带和重心。
基层中小型水利工程量大面广，建设过程中单体工程又具有自身独特的区域性、局限性和特殊性，使施工合同在签订、执行、调解中，会遇到建设各方对条款理解的不同分歧、对合同风险分配的不同判定、对合同条件缺陷的不同识别、对内容疏漏的不同补遗等问题，给工程合同管理造成较为复杂的局面。
在基层中小型水利工程的施工中，如何管理好施工合同，公平、公正，客观地处理合同争议，维护建设各方的合法权益，使建设工程达到最佳的投资效益，就个人的实践和体会作以简述。
一、基层中小型水利工程建设困难特征
1.工程施工条件较差：经过多年的发展建设，及近几年国家脱贫攻坚、乡村振兴等重大战略的持续推进，基层中小型水利工程建设地点多位于贫困山区，项目实施条件较差。许多工程距离城镇及干线公路相对较远，部分工程点甚至无公路相通或仅有简陋的乡村道路，工程建材和设备等运输难度极大；部分工程建设地远离电网设施，受输配电容量和电压等级的影响，难于满足施工用电需求，常要增容配电或自发电满足施工用电要求；还有受建设地点自然资源的制约，工程建设地地方建材（如砂砾料、石料等）的储量、质量及力学性质往往难于满足工程需求，有的工程点还存在着施工场地狭窄、施工导流困难、自然地质灾害等工程问题，这些问题都会导致成本增加。基层中小型水利工程施工条件的先天不足，不仅会降低工程的投资效益，而且会影响建设各方履行合同的能力。
2.前期工作深度不足：基层中小型水利工程的前期工作多数由地方政府组织，受投入经费、管理水平等条件的制约，前期工作的深度往往受到限制，精度难以达标。主要反映在，工程区域测绘，平面控制测量范围不足，高程控制测量精度不够；对工程地质勘察重视不够，勘探工作量不足，勘探质量不高，有的小型工程不作地质勘察或只进行一些地表踏勘，对工程建设区域地质构造的稳定、坝基与坝肩渗漏的变形、河床复盖层的分布与结构、库区水文地质条件等问题不清不明，对工程建设留下隐患。因没有必要的和一定精度的测绘和地勘成果，工程设计也难于达到相应的深度，尤其是施工图设计阶段的深度难于满足施工要求，造成工程施工中变更增多、工程量计量变化较大、有些工程概预算中定额项目划分较粗或不准确、工作内容有遗漏或工序条件考虑不周等问题，这些都会使合同双方发生争议，增加合同的执行难度。
3.工程管理水平较低。基层中小型水利工程项目法人组建多由地方政府或地方水利行政主管部门负责，由于受工程规模和客观条件的制约，经常难于配齐技术、经济、财务、招标、合同管理等各方面专业管理人员。并且，项目法人经常除负责项目的建设管理责任外，其主要精力还要筹集建设资金。基层中小型水利工程的建设资金又多由国家补助、地方配套、受益乡村自筹等组成，资金按期、足额到位程度较差，成为严重制约参建各方正常履约的主要问题。施工单位由于基层中小型水利工程规模小，工程量不大，中标的相对资质较低，常常会发生开工进场的人员和设备与投标文件和合同文本的承诺不一致问题，尤其是主要的建造师或项目经理、技术人员及重要的施工机械设备到位较差，有的会出现“一流单位中标，二流单位进场，农民工队伍施工”的现象。监理单位也由于人员较少，专业单一，缺少能对整个工程进行全方位、全过程管理的监理人员，造成监督不足。建设各方综合素质的差距，直接涉及到合同成本、价格支付和责任的变化，直接影响业主和承包商的权利、义务及损益。
二、基层中小型水利工程合同缺陷特征
基层中小型公益性水利工程招标文件和施工合同文件在编制时，一般均遵照或参考《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》，并根据文本规定，全文引用“通用合同条款”，对“专用合同条款”根据工程情况进行修改和补充。受基层中小型水利工程建设规模、资金筹措及施工条件等因素制约，其工程建设的管理程序难于规范和完善。在招标投标和合同订立阶段，由于建设监理单位的介入程度不一、水利工程施工合同涉及的方面广泛而且复杂、合同双方当事人对合同条款的不同理解或签约时的不同心态等，常常会造成在对专用合同条款进行一添二改三增加时发生缺陷和疏漏。加之，在工程进入施工阶段，难免会遇到市场环境条件、法律、条例以及工程业主意愿的变化，会涉及到合同条款中未明确的问题。在基层中小型水利工程的合同订立和专用合同条款的修改补充中，往往会存在着以下几点缺陷和不足。
1.合同条款的不完整性：在招标投标和合同订立过程中，基层中小型水利工程受业主合同管理人员、合同管理能力和某些客观因素的局限，及施工单位对施工现场和环境条件认识的影响，往往会注重合同价格和工程量，而忽视一些隐性的因素。例如，施工中因地勘不明或地层发生变化，影响基础或岸坡的开挖深度、宽度、坡比、工程量等发生变化，导致原定的施工方法或工序发生更改与变动，相应原制定的施工工艺与配置的劳动力计划、施工设备的种类和数量及容量等也随之发生变化，从而影响到工程计量、工程单价、工程工期等合同内容，这些问题往往在合同条款中未说明或未列入。
2.合同条件的不合理性：按照招标投标的相关规定，不允许业主强求施工单位带资承包工程或垫资施工。基层中小型水利工程常因建设资金不能按期和足额到位，在订立施工协议时，业主会变相要求施工单位在完成一定投资额后，才开始给予支付后期完成的工程款，有的业主会要求施工单位，把解决施工区域内有关乡、村的通水通电等问题作为中标或合同条件，诸如此类问题，都会增加工程成本，均属不合理或不合法的合同条件。
3.合同内容的不确定性：在工程招标投标中，为保证工程质量，在当地材料的采购中，业主常常会选定采购地点或厂家，并按现行的市场价格计入标底或与施工单位确定价格。但因业主与指定的供货商（材料产地）无供货协议，而在合同内容上又没有确定在材料价格随市场的变动中，工程计价将怎样调整、由谁承担等这类情况，都会造成不确定的合同内容。
4.合同责任的不明确性：基层中小型水利工程受诸多因素的制约，施工图设计阶段，对施工临时设施、施工方法及施工方案等，常常考虑欠缺或不周。施工单位进场施工后，在施工区域内因施工需求，而增加一些临时道路、施工排水等设施。有时还会遇到在开采当地建材时，表层复盖物的剥离而增加的工作量等诸类问题，往往业主认为应是施工单位承担的责任，而施工单位认为应属新增加的工程项目，而在合同条款中又没有明确双方的责任。
施工中在劳务、质量、进度、安全、计量和支付诸多方面会遇到施工合同中未涉及与未列入的问题，需要在合同管理中不断地补充和完善。
三、基层中小型水利工程合同管理依据
基层中小型水利工程施工合同的订立，必须执行“中华人民共和国合同法”的规定，符合“水利水电工程施工合同和招标文件”的要求。鉴于水利工程受水文、气象、地质、建材等诸多因素的制约及工程本身复杂程度的影响，任何工程的施工合同都不可能完全涵盖施工中遇到的各种各样的问题，故施工合同管理争议是客观的存在和不可避免的。监理人员对合同管理必须坚持公正、独立、公平的原则，对合同的争议进行和解或调解，必须有合理合法的依据。
1.以施工合同为依据。工程建设施工合同是业主和施工单位进行工程建设，履行各自权利和义务的共同规定和保障。工程监理单位受业主的委托，实施工程监理，帮助业主管理好工程项目。但是，监理单位也是独立的法人，监理人员在执业中，应遵照合同约定的责任，公正、独立、自主地管理施工合同。凡涉及到合同内容之内的标的、数量、质量、价款和报酬、履行期限和方式、违约责任等都必须按合同规定进行评判。在进行评判中，必须考虑合同全部文件和图纸的相互关系，注重专用合同条款中约定的合同文件的优先顺序。
对于合同条款中未涉及或未列入的问题，要协调业主和施工单位共同商议，补充或增加新的合同条款，并按其约定分担责任。
2.以法规、标准为依据。以水利基本建设管理法规与工程建设强制性标准为依据，遵守执行国家和各级政府部门制定的基本建设管理法规，是工程建设参建各方义不容辞的法律义务。工程建设强制性标准是保障人民生命财产安全，维护社会公共利益的强制性规定，是从技术上保证水利建设工程质量的关键。在工程建设中，法人单位和施工单位有关工程建设的一切经济活动，施工技术方案、工程质量及工程安全等工程建设活动，都必须在工程建设法规和强制性标准允许的范围内。凡合同条款中有与建设法规和强制性标准相违背的，都必须进行修改和完善，并必须符合建设法规和强制性标准的规定。
3.以规范、规程、定额为依据：由国家各部委与地方政府各部门颁发的有关工程建设的规范、规程及定额是进行工程建设活动的技术依据，是控制工程质量与安全的准则，是工程造价管理的标准。在工程施工合同的管理中，对于合同条款内容或施工中涉及到工程材料与设备、工程进度、工程质量、文明施工、计量与支付、价格调整等一切工程活动都必须符合相关规范、规程的规定。工程预算与结算，工程变更单价的确定等都必须参照相关定额。有关工程质量的取样、检测、评定都必须符合规范、规程的要求。
4.以法定质检单位的检测或率定的成果与结论为依据。施工合同管理中有关工程原材料、中间产品、金属结构、机电设备、土性指标、结构强度等方面的测量、检测、试验或度量的结论判定，应参照或依据法定质检单位出具的检测与率定的成果为依据。因为法定的水利工程质量检测机构是经省级以上行政管理部门计量认证的，检测单位对其出具的检测报告承担相应的法律和经济责任。
在法人单位与施工单位对水利工程质量检测结果有异议时，可向原检测单位或具有仲裁资格的检测单位申请复检，复检检测报告为终局检测结论。
四、基层中小型水利工程协调合同异议的思路与途径
由于水利水电工程建设的复杂性，在施工合同的执行中发生异议和争议属合同管理的正常范畴。协调异议、解决争议是维护合同双方当事人正当合法权益、保障工程顺利施工的重要手段。每一项施工合同条款都直接联系着法人单位和施工单位的权利、义务和损益，排除法人单位和施工单位自身的失误，在法人单位和施工单位经济利益能够承受的范围内，因客观因素形成的异议，一般能通过调解得到解决。
鉴于监理人员受聘于业主，在协调合同异议时，必须注重自身的公正性、独立性和权威性。以合同条款为根本，开拓思路，调查研究，公平、客观地协调合同异议，保障工程建设活动的正常进行。
1.强化合同意识，遵循诚实信用。施工合同双方当事人具有良好的合同意识，按照约定全面履行自己的义务，是合同能够顺利执行的基础。遵循诚实信用原则，守信合同承诺，自觉承担应付责任，是合同能够按期履约的保证。工程施工与合同执行的全过程，监理人员必须注重不断地强化法人单位和施工单位的合同意识，增强其诚实信用的履约理念，促进合同双方相互信任，有利于合同双方关系的发展，就能够减少和节制合同异议的产生与形成，就能够协调和解决合同异议，达到事半功倍的效果。
2.恪守授权范围，及时主动协商。监理人员依据业主的“监理委托协议书”进行工程合同的解释和管理。在进行工程合同异议调解时，必须恪守业主的授权范围，无权改变合同的内容。对法人单位和施工单位因合同条款产生的不同解释意见和分歧，要深入了解，弄明原因，认真对照合同条款作出合理、正确的判断，及时、主动地与法人单位和施工单位分别商议，进行解释和沟通，以促进彼此理解，在认识统一后，进行面对面的协商，以取得一致意见，合理分担各自责任。
3.坚持合同条款，严守建设标准。合同双方当事人在合同的执行中发生的异议都与自身的利益息息相关，但不管分歧有多大，其目的是共同的。法人单位付出一定代价获得满意的工程，施工单位通过完成工程任务得到合理的利润，共同按合同规定的要求和标准完成项目建设。所以，异议的统一目标和评判标准，就是看能不能达到工程质量要求、保证施工进度期限、符合资金支付规定。故一切异议和分歧均应以有利于完成工程任务的大原则前提下，友好地予以解决。
4.合理分担风险，保障利益均衡。工程实施过程中，由于自然、社会条件复杂多变，影响因素众多，合同双方当事人都面临着很多在招标投标时难以或不可能完全确定的问题，这些问题即风险，除施工合同中已明确的责任外，对于合同条款中未涉及到的一般风险，监理人员应协调双方，紧密配合，相互支持，尽量避免或减少损失。在进行风险分配时，应考虑法人单位在合同各方关系中的固有地位和主导作用，注重施工单位在经济上与心理上的承受能力，在不损害施工单位基本利益的情况下，相互谅解，互惠互利，合理分担责任。
中小型水利工程的施工合同管理，是工程项目建设中一项很重要的工作，既有丰富的理论知识，也会在实践中遇到很多问题，在工程建设中，勇于探索，善于总结，提高合同管理水平，是工程管理人员不断实践与研究的课题，让我们共同努力，为水利工程事业的持续发展作出贡献。