马文龙
延安市行政审批服务局
摘 要：在建设项目中，编制水土保持方案的环节至关重要。通过水土保持方案编制设计，能提供给工程主体设计专业化的参考依据，正确指导预防、治理水土流失的方向。要想提升水土保持方案的质量，有效防治水土出现流失现象，则编制人员应加强学习，认真分析其中的疑难点内容，及时更新知识储备，快速提升业务能力，从而促进水土保持事业的发展。
关键词：水土保持;建设项目;方案编制
1、水土保持方案编制中常见的疑难点
1.1、水土保持中损坏设施面积
1.1.1含义
目前，针对水土保持设施出现了不尽相同的定义：（1）从广义上讲，水土保持设施是指一切有水土保持功能的实物;（2）是指能防治水土流失的人工建筑物及植被、自然及自然地物;（3）是指能预防、治理水土流失的人工建筑物等等。鉴于水土保持设施的诸多释义，故此目前并没有明确的定义，而出现了一定的争议。同时还缺乏法律效力，所以令编制人员在计算水土保持损坏设施面积时并没有可参考的依据。
1.1.2疑难点
（1）在损坏设施面积中，要不要计入硬化路面。在界定水土保持设施面积时，常常还需要考虑另一个问题，就是硬化路面如公路等，究竟是不是水土保持设施。譬如，在改扩建公路时，一般会拆除既有老路路面再重建，则这部分要不要计入水土保持设施面积。针对此，意见不尽一样。持有不可计入的理由有：第一，尽管公路等常见的硬化地面，能在一定程度上，防治水土流失，但是最初建设主要并不旨在水土保持，而且硬化地面常常会令雨水不能下渗，而丧失土壤固有的保水蓄水功能与相应的初级生产力;第二，公路并不能归入建筑物，也即不属于能预防、治理水土流失的人工建筑。相反，持有可计入的理由则有：在定义提出能预防、治理水土流失，并没有强调能不能以水土保持为主。这些都是划定水土保持设施面积的歧义处，主要和水土保持设施的第二种定义并不具体有联系，而第三种定义更为具体一些，值得借鉴参考。所以，考虑到水土保持设施面积当属水土保持法里面的计征水土保持补偿费的主要依据，则需要在水土保持法中提出准确的定义，并且给予必要的法律效力。
（2）在损坏设施面积中，要不要计入原地貌、人工植被、自然。在第三种定义中，水土保持设施需要具备以下条件：人工建筑、能预防治理水土流失。而不包括人工植被、自然或者自然地物。而在第一种定义中，明显囊括了自然植被、原地貌。在第二种定义中，提到了人工建筑物及植被、自然及自然地物。其中原地貌有囊括建设前的所有自然、人工植被或者自然地物，故此第一、二种定义中，存在一定的相似性。如第一种定义所述，其实原地貌有涉及水土保持植物、设施的场地，以及没有这样植物、设施的一片荒地等。其中有植物、设施的场地明显存在水土保持设施，而没有这些植物、设施的一片荒地等，尽管有水土流失问题，但是土壤黏聚力却能进行水土保持，且保持功能远强于破坏后的那些地物。所以，在水土保持设施中，囊括原地貌并无不妥之处。
2、水土保持方案编制中防治水土流失的责任范围
2.1含义
在《规范》中，规定防治水土流失的责任范围，就是作为建设单位，应依法担负起防治水土流失工作义务的哪些区域，且包含直接影响区与建设区。
其中直接影响区指的是在建设中，建设区外极易水土流失的地区，大多为铁路、公路、管道、线路、便道等的两侧，电厂、矿山、枢纽、现场、料场等的周围，进行开挖的下边坡、各种桥梁上下游等，需要经过一番调查分析后才能确定，万不可随意外延。
而建设区则指的是在建项目的占地、征地、使用、管辖等地区，主要涉及永久征地、租赁土地、临用地等当属建设方统一管辖的土地。一般而言，大多为工程主体占地、建设生活占地、料场、临时便道、弃土渣场等。总体上看，就是施工中经论证会扰动或者压埋的建设区，并需要在方案中明确防治要求。
2.2疑难点
（1）防治责任的界定。例如，在项目建设编制中水土保持方案时，直接影响区常取路基坡脚旁边两侧2m。但在施工环节，这两侧常常要进行排水边沟布设，而这样的项目往往占用耕地。在开始施工前需要将表土剥离，并预留临时堆放地，而且还有路基施工也会有伴行道占地。如此，即便路基坡脚旁边两侧的2m区域，全归属建设区，也无法达到建设要求。而针对城区改扩建公路，在开始施工前，通常会以彩钢板围挡四周，以免影响建设区外。但直接影响区仍是两侧2m，则定会令防治责任的划定范围原大于实际。针对地形起伏大的公路，直接在边坡的挖方下方、填方上方有平台，尽管不在扰动、压埋范畴，但是若发生崩塌、泥石流、滑坡等，将会酿成恶性后果。所以，在具体界定防治范围时，需要充分了解设计，基于勘察分析来确定。
（2）落实防治责任的具体范围。在防治水土流失的责任范围中，定义常常与事实矛盾：在建设区的占地、征地、使用、管辖等地方，建设方应有权确定水保方案、水保布置，而针对直接影响区，在土地权限的限制下，建设方无权进行布置防治，而无法落实防治责任。
3、水土保持方案编制中保持主体工程既有水土的界定
3.1含义
在主体工程中，界定既有水土保持法的工作属于评价重点，旨在评价保持主体水土的手段、位置、标准、工程量等，与水土保持需要吻合的情况，以便编制者进一步完善水土保持设计。在《规范》提出界定保持主体水土的原则：主导功能、试验排除、责任分区。而《审查要点》基于此，提出水土保持界定意见是相应的依据。
3.2疑难点
根据以上界定原则与意见，为水土保持措施界定提供了很明确的参考依据，但是鉴于复杂的建设项目，在编制中有些措施界定依然有争议。例如，在公路建设中，为顺应生态护坡的发展，主体工程通常会将综合护坡，如植草、拱形骨架、护坡等，布设在路基高填两侧。而植物护坡属于水土保持的措施，护坡虽能水土保持，但却并不是水土保持措施，则拱形骨架以及植草护坡等，同时具有植物、工程的综合护坡，究竟怎样界定则还很棘手。有的编制者提出，在《审查要点》中，界定水土保持措施意见中有“工程、植物护坡及结合植物措施的综合护坡当属水土保持措施”，所以，很明显植草护坡拱形骨架当属水土保持措施。但在《规范》中，界定水土保持的原则又规定：“出于防治水土流失目的的工程属于水土保持工程;主要旨在主体设计，具有水土保持功能，但不属于水土保持工程”。
高填路基段修建的拱形骨架，主要旨在稳定边坡，故这样看来，界定植草护坡拱形骨架是水土保持措施也并不好。同时，在《审查要点》中，界定意见还是基于《规范》中的原则才提出的，因此需要执行基于《规范》的标准。
在主体工程中，界定水土保持工程旨在研习主体工程规划设计，有没有融入水土保持法中的“主要预防，优先保护”基本原则，和设计中既有水土保持工程是否达到水土保持要求并归入水土保持系统。所以，针对以上植草护坡拱形骨架问题，如果从界定目的角度说，是可以称其是水土保持措施，并且归入防治水土保持措施系统，同时予以必要的备注，但是如果想要界定其使用功能或者投资，则需要将二者加以区分界定。
4、水土保持方案编制中表土剥离有关问题
4.1剥离区域问题
许多项目的水土保持方案在编制过程中都未给出确切的表土剥离区域，仅笼统的制定了一个剥离区域和面积。按照表土剥离程序，需要对分区分地类、取土厚度、方量、剥离时期、剥离工艺、运输存放等各种因素进行考量，才能完成最佳剥离方案的设计。针对已审定项目，还应按照总施工布置图进行征地红线范围确定，然后在该范围内进行剥离区域的选择。针对选定表土剥离区域，需要根据占地类型、水土流失防治分区等进行调查单元的划分，通过土壤断面调查进行占地类型的分析，完成表土厚度的收集。根据调查评价结果，可以进行表土剥离利用方案的编制，实施表土的剥离、运输等工作。从整个过程来看，也只是提出了大概的表土剥离区域选择要求，并未提出详细规定，因此导致水土保持方案编制过程中仅给出了笼统剥离区域。
4.2表土存放问题
通常的情况下，表土剥离后并不会得到立即使用，还需要进行存放。在编制水土保持方案过程中，通常会按照《水土保持法》相关规定遵循“先内后外”原则进行表土堆放，确保剥离的表土不会影响项目建设，并尽量减少新增占地。但在实践工作中，项目占地内通常没有足够的用地用于进行表土堆放，在项目外部进行表土存放又将产生较高的时间成本和经济成本，导致业主不愿意进行表土剥离，一些业主则将剥离后的表土随意堆放。而项目建设周期较长，经过多年风吹雨淋，堆放的表土不仅会带来环境污染，同时也会出现水土流失的问题。由此可见，在水土保持方案编制阶段，应当对表土存放问题进行充分考虑，提出合理的存放方案，确保表土资源能够得到有效管理。
4.3剥离总量问题
在水土保持方案编制期间，表土剥离总量确定问题容易引起争论。现阶段，一些人认为表土剥离设计应当做到按需剥离，即设计的表土剥离总量即为需求量，通过对项目建设区需要恢复的植被面积进行计算，能够确定需要覆土的厚度，然后进行需求表土量的推算。另外，一些人认为表土剥离应实现按供剥离，将项目区内所有能够剥离的表土全部剥离，所以在方案编制时按照可剥离面积和厚度进行表土剥离总量的计算。采取按需剥离的方法，能够在供给表土达不到高一级土地利用方向覆土厚度时利用非表土进行补充，从而使土地利用方向级别得到提高，促使耕地面积增加。但如果项目外部有表土需求的情况下，难以实现稀缺表土资源充分利用，将造成资源浪费。采用按供剥离方式，能够使稀缺表土资源得到最大限度的保护，但在表土剥离量远远超过需求量的情况下将造成表土资源浪费，在表土剥离量小于需求量的情况下降导致土地利用方向级别降低，使得原本能够进行耕地复垦的土层仅能进行林草地的复垦。
5、水土保持方案编制中表土剥离问题的解决
5.1表土存放方案编制
针对表土存放问题，在方案编制期间应当确认项目区域内能否进行表土存放場地的预留，具体应将表土存放区域设计在交通便利且不影响项目建设的区域，为表土运输提供便利。在区域内缺少空闲场地的情况下，可以在区域少受扰动的四角间表土堆放。如果需要将表土运输到区域外，可以沿着近路一侧进行表土锥体堆放或条形堆放，方位不宜过大。按照要求，表土堆放高度应不超5m，边坡比控制在1：5内，并且进行半熟土和熟土的分别堆放，以免出现交叉污染问题。此外，为防止存放过程中表土出现水土流失问题，需要结合地域气候条件、存放时间等因素采取绿化、临时排水、临时拦挡和临时苫盖等措施，从而加强表土资源的保护。
5.2表土剥离区域编制
在编制水土保持方案时，还应明确表土剥离区域。在施工图红线范围内，需要开展进一步土壤调查。按照水土保持技术相关规定，表土剥离厚度需要根据熟化土厚度确定，应当对土层厚度不小于0.3m的扰动地段进行优选，剥离厚度通常控制在0.3m以内，具体需要根据土壤熟化程度和剖面结构确定。在根据土层厚度进行区域优选基础上，需按照先永后临、先高后低的原则进行区域选择，即先对永久占地区域的表土进行剥离，在能够满足项目需求的情况下无需进行临时用地表土剥离，因为前者对表土将产生永久性破坏，临时用地表土破坏基本可以恢复。例如，在项目表土需求量为1.0万m3，永久用地表土仅0.8万m3的情况下，在剥离永久用地表土的同时，需要对0.2万m3临时用地表土进行剥离。在此基础上，需要结合表土肥力高低进行区域原则，尽量选择肥力高的土壤，以便为植物提供足够的营养。
5.3表土剥离总量编制
在确定表土剥离总量时，还应综合考虑表土供给情况和需求情况。从总体上来看，可以划分为两种情况，一种是项目区内表土供给量无法满足项目表土需求，另一种是项目区内表土供给量超过了项目表土需求量。针对前一种情况，可以根据项目周边区域表土供需情况展开进一步分析，在周边区域能够进行足够表土供给时，可以将项目区内所有表土剥离，然后用周边表土进行不足部分供给；在周边区域无法实现表土供给时，利用非表土层进行供给。针对后一种情况，如果周边区域存在表土需求，可以将项目区内所有表土剥离，然后供给给周边区域；在周边区域不存在表土需求的情况下，按照项目区域内表土剥离需求进行表土剥离。例如在一个项目可剥离表土量为3.0万m3的情况下，项目表土需求量仅1.0万m3，周边区域无表土需求，只需进行项目内1.0万m3的表土剥离。采取该种方式，即能实现表土资源的充分利用，同时也能避免表土资源浪费，因此能够达到资源最大化利用的目标。
综上所述，伴随经济的不断增长，各种建设项目也在快速增大规模及数量。在建设项目中，作为必备文件之一，水土保持法的方案在水土保护、避免水土流失等工作中的作用也越来越突出，并且也引起了有关方面的高度重视，但在编制的过程中也不乏较难处理的内容。为此，文章从建设项目出发，针对编制水土保持法方案的意义、疑难点展开了分析，仅供参考。
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