山东省单县自然资源和规划局 274300
摘要：新型城镇化要求集约利用土地资源。基于此，相关部门要厘清快速城镇化进程中出现的诸多问题，研究和探索土地行政管理应采取的对策。
关键词：新型城镇化；土地行政管理；土地资源管理
新型城镇化要求节约集约利用土地资源的宏观背景下，改变过去快速城镇化进程中由于土地行政管理工作不到位导致的粮食安全、生态安全、社会和谐、土地粗放利用等问题从而加快农村土地资源合理流转，从而促进农地经济的发展。
一、土地城镇化建设过程中行政管理存在的问题
1土地利用效率较低，土地内涵挖潜不足
从耕地利用层面分析，即便中国已建立较严格的耕地保护制度，但例如耕地总量动态平衡政策的重点仍然是保持数量单指标平衡而非数量、质量综合指标的平衡，使得耕地质量得不到保障。而中国短缺的耕地资源不仅面临着城镇化用地需求的竞争，同时要考虑产业产值差比过大引起的农业劳动力流失，从而导致耕地抛荒、弃耕、复种次数降低等耕地利用效率下降现象。从建设用地利用层面分析，由于地方政府过度依赖土地财政、注重经济效益，为追求政绩及城镇化率指标，甚至成为土地违法主体，种种行为导致城市土地利用规模得不到有效控制。在土地利用方面仅注重数量、忽视土地利用质量，造成城市闲置土地数量过大。
2导致耕地及粮食安全出现问题
在耕地保护形势日趋严峻的背景下，城镇化占用了城市周边大量的优质耕地，而农田的大量丧失以及农村劳动力的流失导致粮食产量下降。虽然有18亿亩耕地红线及耕地占补平衡政策的约束，但是优质耕地后备资源的短缺，单一的耕地后备资源开发模式既满足不了社会经济长远发展对耕地数量的需要，也无法实现耕地质量占补平衡。但政府之前占用优质农田补以旱地、劣等地的现象却层出不穷，而且《土地管理法》对于新增建设用地占用耕地只要求缴纳耕地开垦费，并未强制要求执行耕地开垦及耕作层表土剥离工作。
3农民利益没有得到有效保护
政府作为土地征收的执行者与判决者，在土地征收行为中存在曲解政策、缺乏监督机制、征收管理程序缺乏透明度等突出问题。在城镇化过程中、公共利益无明确界定的情况下，牺牲农民合法利益，将土地低价从农民手中获取，滥用征地权利剥夺农民利益后高价将土地出让。开发商由低价购地节省了大量成本，地方政府从土地出让金中获取高额利润，而被征地对象却无法分享城镇化收益。与此同时，政府作为征收行为的执行者、补偿标准的制定者，没有保障被征地农民的知情权和参与权，而是参与征地行为，同开发商与农民形成对立面攫取征地利润。例如制定补偿标准时，是按原用途产值的倍数进行补偿，没有体现土地变换用途后的潜在收益。按征收补偿规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。
补偿标准的明显偏低也代表着农民的基本权益在与政府权力对抗中处于绝对劣势地位，合法权利不能得到维护，这都将引起农民对于失去土地后的安置以及社会保障问题担忧，成为社会稳定的一大隐患。
4政府、企业的土地寻租行为的影响
土地行政管理者的寻租行为是指管理者利用其所掌握的政治权利依靠政治行动而不是市场竞争来重新分配产权，将属于公共或别人的利益，通过再分配性的政治干预转变为自己的私人利益。寻租行为将造成土地资源的大量浪费，不利于土地市场的健康发展、公平公正交易秩序的建立，从而致使土地资源配置扭曲。寻租行为中由于政府通过征地和批租土地获利极高，企业圈地倒手获利很大，地方政府官员亦可中饱私囊故而层出不穷。而以低价出让国有土地使用权、违规减免地价的情况则妨碍了按供需对于国土资源的宏观调控，偏离了土地资产在市场经济的资本价值规律，进一步导致建设用地指标紧张和建设用地粗放利用。
二、对土地行政管理的改进建议
1落实土地利用规划，注重土地存量挖潜
发掘存量土地潜力，保证城市化发展的用地需要，提高土地集约利用水平。利用闲置土地对于闲置满1年的，要依法收取土地闲置费；闲置满2年的，除因不可抗力或政府及相关部门的行为造成动工开发延迟的外，依法无偿收回土地使用权；对于已经动工的项目闲置土地，项目、资金落实不到位，近期难以继续开发建设的，要拟定处置方案，有偿收回土地使用权。引导城市住宅、商业和服务业项目建设同旧城改造有机结合，鼓励进行旧村改造和“空心村”治理。
2多规合一
针对我国城市空间规划体系的规划种类丰富、不同行政部门应用的体系不同、信息协调不充分，导致规划之间的衔接性不强，有时存在矛盾冲突、行政资源集约程度不高，甚至导致项目建设成本增加。落实经济社会发展、城乡、土地利用规划的三规合一甚至多规合一，形成一个县市一本规划、一个蓝图。通过逐步形成规划标准体系、规划协调机制，解决现有规划上的规划主体不统一、规划期限不对接，上位规划缺失的问题，将是对规划体制的重要完善，有利于推进新型城镇化和城乡发展一体化，并在更大尺度上建立一个统一的一张图规划管理平台，便于规划工作的科学开展。
3破除城乡二元结构，实现城乡一体化发展
在农村土地流转的市场化过程中，由于一般是自发的分散性流转，流转区域局限于本村或者本组的农户之间。流转形式单一，大多以转包为主，且流转的土地非粮化和非农化经营（用于园地或者观光旅游地），土地流转效益低，农户之间的土地流转，其价格多数偏低，甚至出现补偿倒挂现象。就需要政府对农地流转进行约束，对转包、租赁及多种流转方式进行鼓励，禁止流转土地非农化，鼓励土地经营权流转有利于实现集约化经营。
4加强官员道德修养，提升官员素质
产生腐败的因素很多，其中道德这个因素不可忽视。人的道德素质的高低与腐败现象的多少成反比关系，道德素质提高了，腐败现象就会减少。官员的道德品质是否高尚直接长远地影响一个国家的发展和全体国民的道德素质及修养的提高。所以，要加强官员道德修养，提升官员素质。