韶关市消防救援支队 广东韶关 512000
随着我国城市化的高速推进，城市边缘地带的土地被大量征用，这催生了许多的介于城市和农村之间的第三种类型——城乡结合部。它具有复合性、活跃性、相对独立性和动态性等显著特点。它们在促进社会经济发展的同时，带来了诸多管理方面的问题，从消防安全的角度看，大量出现的出租房，生产经营、存储和住宿在一起所谓的“三合一”场所，甚至是缺乏合法手续的公共娱乐场所，为火灾埋下了隐患。据估算，全国约有 20%-30%的火灾发生在城乡结合部区域，很多重、特大火灾事故也发生在城乡结合部区域。放眼韶关城市化的发展，打造粤北区域中心城市，全面实施《韶关城市总体规划（2006－2020年）》，推进城市、城乡结合部、农村的消防安全协调发展在韶关经济社会发展的战略高度，显得前瞻必要。
一、韶关城乡结合部的基本情况
韶关市位于广东省北部，辖三区、两市、五县，总面积1.85万平方公里，城市建成区78.5平方公里，常住人口297万。2008 年至今，韶关面临新的发展形势和机遇。行政区划调整后，行政腹地范围大大增加，为韶关“南拓”创造了新契机；武广高铁韶关站建成运营，为韶关带来了新的增长机遇；芙蓉新城的建设，拉开了城市发展框架，为疏解老城功能，引导城市健康可持续发展创造了条件。该时期，广东省的区域发展战略从极化走向扩散，通过产业转移，生产资源逐渐"回流”，产生更多生产与服务需求，同时，城市空间的扩张和内部功能优化带来了诸多管理方面的问题，从消防安全的角度看，大量出现的出租房，生产经营、存储和住宿在一起所谓的“三合一”场所，甚至是缺乏合法手续的公共娱乐场所，为火灾埋下了隐患。更为糟糕的是，居住于城乡结合部的人员，包括本地农民或原居民，也包括因经济扩展到结合部的城里人以及外来暂住人口，他们的受教育程度往往较低，消防安全意识比较淡薄，经常会发生电器线路私拉乱接超负荷、安全出口封闭上锁、逃生通道堆放杂物、大量使用可燃易燃装修材料等问题，进一步加剧了消防安全问题。
二、城乡结合部的火灾危险性分析
（一）建筑主体合法性缺失，建筑防火性能先天不足。在城市化推进过程中，城乡结合部出现了许多未经规划或经土管等部门许可而建设的违法违章建筑，这些建筑有的是由当地乡镇政府或村委会利用村集体土地中的一般耕地建设，有的则是村民自用的宅基地建设的，或公或私，建筑主体的合法性无从说起。建筑使用性质也极为复杂，经常被用于生产加工、商场、市场、餐饮、住宿、休闲娱乐等经营活动。出于成本等方面的考虑，有的一半是自用住宅，一半用于生产经营甚至存储，有的开始是用于生产加工的厂房，后来又私自改成酒吧、网吧等。这类建筑由于事前没有经过规划或审批，造成了消防上的先天不足，包括建筑防火间距过近、耐火等级偏低，消防车道狭窄、转角过多、转弯半径过小，建筑内疏散距离宽度、疏散楼梯形式数量不符要求，固定消防设施如室内外消火栓、火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统、防排烟设施等未按要求设置等等，火灾隐患重重。
（二）出租房、“三合一”和小场所等普遍存在。作为外来人口较为集中的城乡结合部，廉价的出租房特别是群租房受到外来务工者的欢迎，而作为出租房的房东为了追求利益最大化，往往忽视消防设施的投入，甚至将一个房间尽可能隔成多个房间，造成人员过于密集，消防隐患突出。据统计，韶关市2019年挂牌督办火灾高风险区域中，武江区西联镇上庙背村有出租屋95栋，1500余家。有的出租房成了生产经营、存储和住宿的“三合一”场所，一旦发生火灾，极易造成群死群伤事故。此外，在城乡结合部，各种“小网吧、小酒吧、小饭馆、小商店”等也非常集中，这类小场所通常以较低的消费价格，吸引了大量外来务工人员和社会闲散人员。但是，这类场所往往“硬伤”较多，场所面积小、通道狭小，经营者出于成本等方面的考虑，又不重视消防设施的投入，装修采用大量可燃易燃材料，加之管理混乱，疏散通道内经常堆放大量杂物等，极易造成重、特大亡人火灾。以上这几类场所在城乡结合部比较普遍，数量较大，部分地区已经形成一定规模。
（三）公共配套设施基础落后，城市规划滞后于城市化发展。城乡结合部的公共配套设施大多建立在原有农村基础上，近年来，农村城市化快速推进，但城市整体规划的步伐和建设没有及时跟上，出现了公共道路狭窄，有时还要被临街的商贩占用道路引起拥堵，发生火灾消防车辆无法及时赶到；市政管网不健全，消防给水水源不足，水压偏小；电力设施薄弱，容量小，线路老化；消防站设置数量不足，与城乡结合部的距离过远等问题。
三、城乡结合部消防安全管理中存在的主要问题
（一）城乡结合部组织不健全，制度不落实。
一方面，由于行政管理体制的制约，使城乡结合部自然属性和社会属性不统一。尽管在自然属性上城乡结合部产业已非农业，村民职业构成也呈非农化趋势，但在社会属性上易燃将其定位为农村。行政体制改革滞后和属性不统一，导致城乡结合部行政管理权力交错，效率低下。
另一方面，由于城乡结合部缺乏系统、完整、科学且便于操作的消防安全监管法律制度，导致城乡结合部消防安全工作很难顺利、有效开展；以韶关为例，虽然韶关市结合自身实际，根据《中华人民共和国消防法》出台《韶关市消防安全责任制规定》，明确了基层政府和行业部门的职责，但在实际操作中，《韶关市消防安全责任制规定》的实施也有一定的困难，消防安全责任制一直没有得到有效的落实。
（二）城乡结合部消防安全管理机构分工不清、责任不明。城乡结合部主要以“小网吧、小酒吧、小饭馆、小商店”等小场所、小型企业和出租房、居民住宅等为主，根据《中华人民共和国消防法》规定，以上这些不属于消防安全重点单位，由辖区公安派出所作为列管，但2019年新修订的《消防法》出台后，没有明确公安派出所的消防安全职责，造成此类场所处于监管盲区。因此，城乡结合部消防管理基本上由社区或村居承担，街道办事处、居民委员会、物业管理部门成了其消防安全管理工作的重要组成部分。然而这些机构本身不具备行政执法权，权责不对等给管理造成了诸多现实困难。
（三）居民消防安全意识薄弱，缺少必要疏散逃生知识。在城乡结合部的居住人员当中，外来流动人口占了较大比例。相对来讲，他们受教育程度的较低，消防安全意识比较薄弱，疏散逃生常识也比较缺乏。在现实中，经常会出现：出于防盗的需求，将窗户装上铁栅栏或防盗窗，将安全出口上锁；在疏散通道、楼梯间内堆放杂物甚至易燃物；建房时未配置相应的消防设施，有的虽然配备但损毁了不及时修缮；电气线路乱拉乱接，用铜丝、铁丝代替保险丝；厨房内同时使用煤炉、液化炉、柴炉，甚至为了省钱使用质量不合格的液化气钢瓶；生活习惯差，乱扔烟蒂或是卧床吸烟；发生火灾之后，不懂得报警，不懂得如何逃生自救，不知道灭火器等消防设施的位置，更不会使用消防设施进行初期扑救等情况。
四、做好城乡结合部消防安全管理的对策和建议
（一）加强城乡结合部组织协调能力。各地应建立由当地党委政府牵头和行业部门组成的基层消防组织，要充分发挥基层消防组织的重要作用。众多部门同时参与城乡结合部消防安全管理工作时，难免会出现不同的声音，为了避免出现乱指挥、乱决策的现象，除了多部门间相互谈判协商外，上级党委政府要发挥“裁判员”、的作用，引导各成员单位心往一处想，力往一处使。各级党委政府在加强思想建设和社会主义精神文明建设的同时，要充分发挥党组织和党员先进性，积极参与各类消防安全管理活动，促进和引导城乡结合部消防安全民主自治管理。
（二）加强城乡结合部整体消防规划。各基层消防组织要根据自身实际研究消防规划不合理的地方以及违法违章建筑实时通报给上级政府，并由其通知自然资源、住建、电力、水务等政府部门。相关职能部门要强化监督管理职能，严把审批程序，严惩违法违章建造行为，杜绝占用防火间距和消防车通道等现象发生；电力部门要加大电网负荷升级改造，水务部门加强市政管网敷设，确保区域内相关设施符合消防要求。
（三）要加大对城乡结合部投入，保障城乡结合部消防安全管理。应建立健全以政府财政为主的多元化消防建设投入机制，为城乡结合部消防安全提供财力保障。同时充分发挥其“造血”功能，壮大城乡结合部的经济实力，并积极争取城乡结合部内企事业对城乡结合部消防建设的投入和对城乡结合部消防工作的支持，
（四）加强城乡结合部的流动人口和出租房管理。政府部门应牵头组织公安、消防、综合治理、民政局、市场监管等部门，建立和完善加强流动人口和出租屋消防安全管理的机制，形成相关部门各负其责、齐抓共管的工作格局。基层消防组织应会同公安派出所全面排查区域内流动人员和出租屋、人员密集场所中存在的不安全因素等基本情况，加大日常检查巡查及隐患排查力度；要从各方面确定房屋原始出租人、中间转租人和最终承租人的消防安全责任义务；要督促租赁双方落实相关法律责任和义务，出租方不能将不符合消防安全的房屋进行出租，承租方在承租时，要了解房屋的质量和消防安全设施是否符合要求，并对出租屋存在的重大消防安全问题，及时向街道办事处、社区居（村）委会等报告。
（五）加强城乡结合部内多种形式消防队伍的建设。基层消防组织应牵头组织建设兼治安、消防为一体的消防志愿者、治安消防联防队、义务消防队或大型企事业单位专（兼）职消防队等多种形式的消防团队，最大限度地发挥出他们的作用，组织他们及时对当地公共消防设施、居民楼室内消防设施进行定期检查和维修，制止一些消防违章行为和对初起火灾进行扑救。
（六）加强城乡结合部消防安全宣传教育。基层消防组织要针对城乡结合部的外来人口较多、文化层次相对较低等现实，通过建立动态消防宣传栏、专题图片展和流动宣传车等手段，充分利用民间艺术活动等阵地，宣传、普及消防相关法律法规知识，正确安全使用火、电、气等能源的常识以及遇到危险时逃生自救、拨打报警电话、学会疏散危险的技能，积极营造居民重视消防安全、人人都有一定的消防自防自救技能的全民“群众消防”氛围。
总之，消防安全综合治理是一项复杂的综合工程，不能简单地抱着求快、求效率的态度来对待。要始终保持坚定如磐、始终如一的信仰，始终保持攻坚克难、久久为功的担当，始终保持闻鸡起舞、风雨无阻、日夜兼程的姿态，形成齐抓共管的良好消防安全氛围，为韶关经济社会发展提供良好的消防安全环境。