北京市社会科学院城市问题研究所 北京 100101
摘要：本文通过总结香港、新加坡和北京的公共交通设施用地复合利用案例的成功经验，为解决我国城市公共交通设施用地开发建设的滞后掣肘提供了有益的启示，为在节约集约利用土地、综合利用效率最大化、以人民为中心的基本原则下，开展城市土地公共交通设施用地复合利用提供了经验借鉴。
关键词：公共交通；设施用地；复合利用
1 公共交通设施用地复合利用的典型案例
1.1 香港模式
香港是我国的特大城市之一，位于中国东南端，是发展日渐迅速的东亚地区的枢纽，地理条件优越。香港总面积达1104 平方公里，由香港岛、一海之隔的九龙半岛和新界(包括262个离岛)组成，其中郊区多集中在新界。香港是主要国际贸易中心、是全球第十一大贸易经济体系、第六大外汇市场及第十五大银行中心，香港股票市场规模之大、在亚洲排名第二；香港是全球服务中心、是全球第十一大服务出口地；香港是跨国公司的业务基地、约3900家国际企业选择在香港设立亚洲区总部或办事处；香港设有自由开放的投资制度、提倡自由贸易与自由市场；香港是主要的国际和区域航空中心，香港国际机场是世界上最繁忙的机场之一。
由于香港的外向型经济的发展，使得香港跻身世界大都会之列，但由此也带来了人员往来频繁、人口过于集中、人口增长过快、建设用地资源紧张等社会问题。而城市土地资源紧缺与人口增长之间的矛盾必须通过建设高效率的城市基础设施来解决，大力发展轨道交通，并且香港轨道交通站点布局紧凑，线路之间换乘紧密衔接，最大程度提高交通设施与土地利用的紧密结合。交通枢纽综合体土地利用方式以“地铁+上盖物业”方式为主，公共交通设施与上盖物业同步规划，同步建设；站内换乘与站外转换在综合体用地内解决。公共交通设施尽量布置在地面一层，上盖物业以服务于周边居住区的公共服务设施为主，增加了垂直方向城市空间的利用，集约化利用土地[1]。交通枢纽综合体用地性质是由交通、居住、商业、文化娱乐等功能组成的混合用地，以优先解决公共交通换乘问题为主，兼顾为周边居住区提供配套服务，是交通设施与商业楼、住宅的组合。
1.2 新加坡模式
新加坡是热带城市国家，位于马来半岛南端、马六甲海峡出入口，北隔柔佛海峡与马来西亚相邻，南隔新加坡海峡与印度尼西亚相望，由新加坡岛及附近63个小岛组成，其中新加坡岛占全国面积88.5%；新加坡总面积719.1平方公里，总人口553.5万；新加坡自然资源匮乏、工业主要包括制造业和建筑业、农业产值占国民经济不到0.1%、旅游业是外汇主要来源之一；新加坡交通发达、设施便利，是世界重要的转口港及联系亚、欧、非、大洋洲的航空中心，铁路以地铁为主、设65站、全长109.4公里；公路总长约3297公里；水运是世界最繁忙的港口和亚洲主要转口枢纽之一，是世界最大燃油供应港口，有200多条航线连接世界600多个港口；新加坡樟宜机场连续多年被评为世界最佳机场，目前已开通至60个国家188个城市的航线。
新加坡是国际航运中心，国土面积狭小，由于经济发展带来的交通需求不断增加与土地供应逐渐减少的矛盾日益凸显。通过增加土地供给，满足不断增加的交通需求，已经几乎不可能。为此，新加坡通过高效复合利用土地和建立综合性的陆路交通运输体系，最大限度的提高道路网通行能力，来满足不断增加的交通需求量和出行便利与舒适度的要求[2]。交通枢纽综合体土地利用方式主要以“交通+商业综合体”的模式为主，公共交通设施与商业综合体采用分离式布局模式，两者之间通过中庭进行联系，为乘客提供候车、休闲、娱乐、购物一体的综合性服务场所[1]。新加坡交通枢纽综合体用地性质由交通、居住、商业、文化娱乐等功能组成的混合用地，以优先解决公共交通换乘问题为主。通过立体复合功能开发,不仅解决了不同交通方式、不同线路的换乘，同时也是兼具购物、休闲、饮食的商务综合体。
1.3 北京模式
我国关于城市公共交通设施用地的复合利用历史较短，初步探索主要是在北京、上海等大城市，伴随着轨道交通的建设，交通设施用地的复合利用逐步被关注。尤其在城市火车站、民航机场、公路客运中心等大型对外交通枢纽上，交通设施用地的复合利用逐渐被重视和成为人们关注的重点。北京关于城市交通设施用地复合利用的初步探索是在轨道交通枢纽，北京轨道交通以地铁轻轨系统、市郊轨道系统、城际铁路和高速铁路为主体构建规划线网，形成“中心城棋盘式+新城放射式”的线网格[3]。总体来说北京的城市交通设施用地复合利用在全国起步较早，也形成了具有特色的地方经验。
北京既是首都又是重要的国际交通枢纽，人员往来频繁，流动性大。在城市的交通系统中，公共交通一直以来都是受到了政府的高度重视，北京也是我国较早尝试城市交通设施用地复合利用的城市之一，其中以东直门和西直门交通枢纽站为代表，为我国开展交通设施用地的复合利用提供了经验参考。交通枢纽综合体土地利用方式以东直门和西直门交通枢纽为例，主要以“交通枢纽+商务、商业中心”的发展模式为主，采用了岛式用地布局，枢纽用地基本控制在 150-180 米半径步行范围之内，与道路网衔接紧密[3]。
枢纽用地中主要为商业（公寓、写字楼、购物中心、酒店等）为主，城市土地功能呈现综合化、多样化。城市用地功能向交通枢纽综合体方向发展。
2 公共交通用地复合利用的启示
交通拥堵已经成为我国城市病的主要表征，优先发展公共交通是在世界范围内解决城市病的共识。借鉴发达国家城市公共交通用地复合利用的启示，解决我国城市公共交通设施用地开发建设的滞后掣肘。
2.1 整体规划、复合开发
在城市建设用地资源日益紧缺的情况下，对公共交通设施用地采取整体规划、复合开发理念，将公共交通与商业、办公等相关功能产业一体化设计，有利于节约城市土地资源，提升土地的经济价值。
2.2 科学决策、保障功能
通过开展资源环境承载力评价，发现人口数量与资源需求的平衡，为城市公共交通设施用地的合理开发提供科学的支撑，不能一味追求经济效益最大化而忽视了交通的基本属性。
2.3 合理布局、功能齐全
运用大数据等方法，结合城市发展情况，在对人口规模、建设用地规模等进行科学预测基础上，合理确定交通设施用地的规模。在交通设施用地复合利用过程中，根据其不同属性和功能，进行合理的功能分区，在确保公共交通有序运行的基础上，实现功能复合利用[4]。
3 城市公共交通设施用地复合利用的基本原则
3.1 节约集约利用土地的原则
我国现行土地管理制度规定，城市公共交通设施用地属于划拨用地归国家所有，严格限制土地的用途，不能进行商业开发。公共交通 设施用地的利用基本都采用平铺的方式，空间资源没有得到充分的利用。新形势下，城市已经进入减量发展的关键时期，必须要严格落实国家节约集约用地的政策，最大限度提高城市公共交通设施用地的利用效率。
3.2 综合利用效率最大化原则
交通枢纽除了承担着人们日常出行的的基本功能外，由于人员集中，在发达国家交通枢纽也成为人们休闲购物的理想去处，交通设施用地同时具备交通和商业的两种属性。我国的交通设施用地的开发要借鉴发达国家的先进经验，实现立体开发、多层经营、多种用途复合开发利用，实现综合利用效率最大[5]。
3.3 以人民为中心的原则
城市交通基础设施的建设以围绕人的基本尺度和感受为前提，在满足群众的出行这一核心功能的前提下，发挥轨道交通枢纽的聚集作用，方便市民生活，满足人民群众对美好生活的向往的需要。
4 结语
目前我国已经有九成的城市处于“亚健康”状态，交通拥堵是“城市病”的主要表现。如何通过发展公共交通破解“城市病”，已经成为国内外的研究的热点。在建成区建设用地规模不断减少的情况下，增加交通设施用地的供应已经不可为继，只有通过内部挖潜，不断提供公共交通设施用地的利用效率，在满足公共交通的基本功能下，实现综合效益最大化。
参考文献：
[1]赵崇波，张晗寒，姚卓.新形式下公共交通设施用地的复合开发设计研究[J].智能城市，2018，（9）：74-75.
[2]沙永杰,纪雁,陈婉婷.新加坡公共交通规划与管理概述[J].国际城市规划,2018,(11):1-8.
[3]陈楠.杭州轨道交通枢纽站点交通设施及其周边土地利用研究[D].陕西：西安建筑科技大学，2014.
[4]李培.城市轨道交通站点周边土地利用研究——以郑州轨道交通1号线为例[D].河南：郑州大学，2016.
[5]徐腾.中国城市轨道交通与土地联合开发模式研究[D].北京：北京交通大学，2016.
作者简介：倪维秋（1978—），男，吉林四平人，博士，北京市社会科学院副研究员，研究方向为城市土地利用与规划、土地标准化。
基金项目：北京市社会科学院一般项目“城市公共交通设施用地复合利用政策研究”（项目编号：01190320）