上海公安学院法律教研部 200137
摘要：随着经济社会的发展，电信诈骗成为了新型常见的诈骗方式，因为其成本低并且风险小，能够获得很高的非法收益等特点，导致电信诈骗犯罪率持续攀升，严重影响了人们的财产安全，给社会的安定造成了很大的威胁。在本研究中，首先分析了电信诈骗的概念、特点及高发原因，接着分析防治电信诈骗行政法对策的现状，最后提出了有效防治电信诈骗的行政法对策建议，希望为相关研究提供参考，更好防治电信诈骗，保障人民群众的财产安全。
关键词：防治；电信诈骗；行政法；对策
一、电信诈骗的概念及特征
(一)电信诈骗的概念
电信诈骗是指行为人通过电话、网络和短信等方式，编造虚假信息，设置骗局，对受害人实施远程、非接触式诈骗，诱使受害人给其打款或转账的违法犯罪行为。电信诈骗的定义有两个核心要素，一是技术手段的特有性即通过通信终端实现；二是满足欺诈行为的构成要件。从古至今，诈骗一直被作为违法行为而受到国家法律规范的制裁，研究电信诈骗的关键就在于对通信终端所发挥的作用及可能产生的影响进行分析。
(二)电信诈骗的特征
1.诈骗手段日益智能化
智能化主要有两个方面：首先是在实施前进行准备时，会盲目群发短信，然后收集到个人信息进行专门调查，被害人信息，这是它前期准备智能化的体现。其次是在实施中开展的具体工作，形成集团分工，能够让被害人深信不疑。
2.组织严密与专业化程度高
电信诈骗人数常常大于10人，有着明确的分工，并且联系制度十分严格，一些都没见过其他的团伙，有专门负责通讯电子设备的，有专门负责进行诈骗“剧本”编写的，有的到银行进行取款，将诈骗所得款项全部取走。在过去的岗位是5个，现在已经成为11个。
3.跨区跨国趋势明显
在信息全球化背景下，通讯设备使得国与国沟通更加方便，这也给跨国诈骗带来了便利。全球化没有刑事司法一体化，一些电信诈骗的主犯都在境外躲避检查和制裁，这也使得跨区跨国犯罪更加明显。
4.侵害对象分布范围广
电信诈骗主要有两种途径，首先是诈骗电话短信的推送，其次是在网页上进行陷阱设置。发展的方向也从大城市向小城市甚至农村蔓延，呈现全国普发的状态。一些诈骗者利用老年人身体保健进行诈骗。在电竞业快速发展的今天，其诈骗更是延伸到未成年人，受害对象十分广泛。
二、电信诈骗高发原因分析
(一)成本风险低与收益高
首先，作案成本低。在市场中低价买入电脑、群发器、伪基站等简单设备就能够开展诈骗。其次，风险系数低。电信诈骗案件十分难以侦破，实践中破案率和起诉率都很低。最后，非法收益高。很多受害人损失达到几十万甚至几百万上千万，小额经济损失选择不报警的被害人更是数不胜数。
(二)公众安全意识薄弱
被害人安全防范意识薄弱，在趋利避害心理诱使下进而导致上当受骗。这也是电信诈骗屡屡发生的原因。一些犯罪嫌疑人就是利用被害人安全意识薄弱，不了解法律法规并且缺乏对职能部门了解的情况设计诈骗剧本，让受害人积极汇款。
(三)行业监管不到位
1.电信行业监管不到位。在电信行业管理部门中，有一些漏洞给犯罪嫌疑人带来了便利。犯罪嫌疑人一人多卡，频繁换卡，在电信行业中，缺乏对个人信息的有效保护，管理不足，存在“伪实名制”问题，换卡之后也存在着遗留问题，这些都表明电信行业存在着实名制的问题。
2.金融行业监管不足
银行卡开户监管不足，还存在着批量开卡的行为，或者是冒用别人的身份证。另外，非法流动资金监管不足，难以追踪诈骗赃款的流向。
三、防治电信诈骗行政法对策的现状和问题
(一)缺乏完善的个人信息保护的行政立法
在我国，还未形成完善的个人信息保护法，包含个人信息保护的行政法规有《电信条例》、工信部制定的《电信和互联网用户个人信息保护规定》、《电话用户真实身份信息登记规定》。但不足之处，首先是重自律规范轻监管机制，其次是缺乏可操作性，最后是缺乏行政责任。我国法律中没有针对侵犯个人信息行为行政责任进行一般性规定。
(二)相关行业的行政监管不足
1.对银行机构的监管
银行卡依然存在“实名不实人”的现象和问题，诈骗者常常形成了一个完整的系统，从收证，开卡到贩卡，成为灰色产业链。银行机构把银行卡的数量作为对员工的考核，这也是导致审核不严格的重要的原因，实名制未能发挥作用。
2.对电信行业的监管
行政主管机并没有针对电信行业进行手机实名制的有效的监督，在手机实名制的执行中，遭遇了“软执行”问题。一些消费者对于实名制存在着怀疑态度，担心信息泄露。很多电信诈骗人都会购买学生的身份证和农民工的信息进行手机号的办理，来避免实名制，导致手机号的使用者和登记者不是一个人。
3.对第三方支付平台的监管
行政部门缺乏对第三方支付机构的有效监督，第三方支付平台操作简单，监督困难，与公安机关之间的资金快速查询冻结的协作机制不健全，因此很多电信诈骗分子利用其作为洗钱方式。
(三)信息共享机制不健全
实践中，公安机关跨地域协作特别是跨境执法协作机制不够顺畅，导致异地或境外办案十分困难，电信诈骗分子由此大量跨地域甚至境外作案和分布。另外，由于银行、电信企业与公安机关的合作不够深入，导致公安机关侦查执法实效甚微，要有效防治电信诈骗，就要将诈骗通道堵塞，加强公安部门、银行和电信部门的合作。
四、防治电信诈骗的行政法对策
（一）完善保护个人信息的行政规章制度
“依法保护公民个人信息，是电信诈骗综合治理的出发点。”在调查中表明，大部分的电信诈骗案件都和非法获取个人信息有着很大的关联。在行政部门中，不断完善个人信息保护相关制度，是防止电信诈骗的有效方式，同时也给《个人信息保护法》制定带来了参考。
1.规范个人信息采集行为
要规范和严格监督信息的收集，可以采用两种方式:登记制和许可制。
我国需要建立个人信息的规范标准，并且加强对信息采集过程的监督，加强个人信息管理，对企业信息收集行为进行规范，保障个人信息安全，减少电信诈骗产生。
要构建个人信息侵犯的连带责任追究制度。在行业中，个人信息泄露很多都是内部员工导致的，因此，必须要找到行业中的“内鬼”，确定连带责任，加强信息的安全保护。
2.明确电信运营商责任
根据现行的《电信条例》，电信业务经营者应当为电信用户提供迅速、准确、安全、方便和价格合理的电信服务。电信运营商提供的服务中有来电显示服务，其有义务保证来电显示号码的真实性。而在电信诈骗案件中，诈骗分子利用改号软件将号码显示为公检法、银行客服等骗取信任，诈骗钱财，除了犯罪分子应该受到法律的制裁外，电信业务经营者也应承担其应有的责任。《电信条例》缺少相应的责任条款。因此，完善《电信条例》，明确电信运营商的责任，以法律机制倒逼电信企业加强信息服务管理。
3.确立行政处罚权，与刑罚权相配合
行政处罚权和刑罚权都是调整社会关系的两种手段，现阶段来看，为了严厉打击电信诈骗，回应民众诉求，司法解释等刑事手段迅速出击，“快捕、快抓、快审、快判”的字眼显现于司法解释中，而行政权力则反应滞后。工信部应该在相关规定中明确具体的行政处罚措施，包括处罚种类，处罚程序，救济权利。
行政处罚与刑罚相衔接，不仅可以使整个法律体系完整而统一，也有利于防范潜在的电信诈骗分子，可以对电信诈骗形成全链条治理体系。
(二)加强行政权力对相关领域的监管
1.加强对银行卡办理业务的监管
在电信诈骗的最后阶段需要将资金转移到犯罪分子控制的银行卡中，为了躲避公安部门的追查，犯罪分子往往会使用多张未实名的银行卡或者是用他人身份证办理的银行卡来进行赃款的层层转移，这使得公安机关很难追踪到真实的赃款去向。对此，央行和银监会应该积极监督各地银行卡业务办理情况，督促银行加大多种方式的身份审查，并进行定期清理，对短期办理并有大额资金频繁流转的异常账户实行备案，将银行账户实名制办理责任落实到具体的个人，并强化责任追究机制，对于那些为了虚增业务而纵容实名不实的银行卡大量出现的银行企业，以及在电信诈骗案件中出现的非实名银行卡所在银行机构，给予相应的处罚。
2.加强电信行业实名制落实的监管
工信部门的通信管理局作为电信行业的监管部门，负责管理通信行业，具体则由通信管理局运用行政权力统筹运营商未实名手机卡治理工作。对于手机实名制的实施由各电信企业自行制定方案落实，通信管理局负责对方案的执行以及治理的进度进行监督和管理。而对于实名制的执行检查则由工商部门负责。工商部门对于市场不规范经营行为负有监督和处罚的责任，对于电信运营商手机实名制的执行情况，工商部门可以通过定期检查、不定期抽检等方式，督促电信企业认真落实，对于不严格履行实名制登记工作的，可以运用行政处罚权，追究行政责任。电信行业主管部门应定期检查实名制用户信息的管理情况，安全防护情况，避免手机实名制成为个人信息泄露的又一闸口。
3.加强对第三方支付平台的监管
以前电信诈骗分子多在ATM机终端取现，自从出台规定转账延迟24小时后，电信诈骗分子将洗钱战场转移到第三方支付平台上。为便于公安部门及时追踪赃款去向，央行应该加大对第三方支付平台的管理，对于屡次被电信诈骗分子用于洗黑钱而坐视不理的平台，给予严厉处罚，造成更加严重危害后果的，央行可以直接摘牌。另外，督促各大银行总行下放订单号查询权限到各地市银行，让反诈骗中心网警能迅速查处订单号关联的银行卡号，以追踪赃款流动轨迹。加强对第三方支付平台实名制落实情况的监管，避免实名制在第三方平台流于形式。
4.加强个人信息保护的行政监管力度
在我国可以收集处理个人信息的企事业单位众多，然而监管部门不明确，对于个人信息的监管处于真空状态。我国工商部门可以通过定期检查或者不定期抽检的方式对企业收集、使用、保管个人信息的情况进行检查，如是否存在过度收集信息、超范围使用信息、对个人信息是否采取加密处理。并结合信访举报、舆情反映等情况适时开展监督抽查，对违反规定的经营者予以警告，对拒不整改的企业采取处罚措施，还可以将检查情况列入企业不良信用记录，向社会公布，使消费者在选择服务时有所考虑，倒逼企业加大个人信息保护力度，避免个人信息泄露为电信诈骗分子“做嫁衣”。
(三)政府出台相应的激励制度
政府作为社会治理者，应该发挥技术导向作用:一是设立专项的奖励制度，在预算中预留出一部分专项资金，鼓励企业研发新技术，以降低企业的成本和顾虑；二是通过采取财政补贴或政策倾斜等方式，鼓励企业研发公益性的网络安全软件，以尽快将技术的金钟罩覆盖到全行业；三是培养技术型和专业型人才，加强人才队伍建设。电信诈骗团伙往往有技术团队为其提供技术支撑，从而能够娴熟地规避企业的防火墙或者攻入数据库，政府需要通过科学技术人才队伍的建设，研究电信诈骗作案手段的方式，方向，发展，未来走向，采取针对性和预防性的措施，筑牢技术“铜墙”。
(四)政企协同治理
首先，要和电信以及银行机构之间建立信息沟通机制，形成常规的联络制度。电信和银行能够最早接触到电信诈骗，因此这两个部门有着重要的作用。对于银行机构来说，银监会等主管部门可以督促其与公安机关之间建立快速的资金冻结机制，简化办理程序，为及时阻断赃款外流争取时间，公安部门可以与银行明确资金冻结的法律责任，打消银行的顾虑；对于电信企业来说，工信部可以积极督促电信企业与公安部门合作开发诈骗电话拦截技术软件，以及关键词和信息搜索技术，公安部门整理电信诈骗作案手段中高频使用的词汇，编入程序，当手机短信或通话中出现相应词汇时，软件可以及时地提醒当事人。
其次，建立联合的大数据信息平台。充分使用大数据，建立公安部门、通信管理局、电信企业组建联动小组，建立防范电信诈骗的数据平台，管理手机号码黑名单，失信号码名单，高危账户等可疑号码，感知和识别疑似诈骗电话号码，定位其源头，并进行适时轨迹监控和验证。
最后，相关企业与宣传部门合作加大宣传力度。对于电信诈骗的防范，提高群众对电信诈骗常见作案手段的了解，提高群众的警惕性也是不可忽视的一个环节，尤其是对于信息接受渠道比较闭塞的人群。
参考文献
[1]朱艾男.论电信诈骗犯罪的特点、成因及防控[J].法制与社会，2020(06):78-80.
[2]肖军，洪珊珊，林曦.非接触性犯罪产业车间化趋势及侦查应变——以电信诈骗案件为视角[J].中国刑警学院学报，2020(01):21-27.
[3]韩大彤.电信网络诈骗犯罪全链条治理探究——基于G省B县的调研[J].公安学刊(浙江警察学院学报)，2020(01):31-36.
[4]王洁.司法管控电信网络诈骗犯罪的实效考察[J].中国刑事法杂志，2020(01):160-176.
[5]庄志仲，殷召良.电信诈骗犯罪侦防对策探析[J].法制与社会，2020(05):219-221.
[6]田苗.电信网络诈骗案件中诈骗与盗窃的区分[J].法制与社会，2020(04):223-224.
[7].AI电信诈骗的治理难题[J].检察风云，2020(03):32-33.
[8]伦圆.基于大数据的电信诈骗治理技术研究[J].产业与科技论坛，2020，19(02):40-41.