山西财经大学公共管理学院
摘要：我国城镇职工基本养老保险制度统筹层次较低导致制度的互助互济、风险共担功能难以真正实现，面对各地养老保险基金、制度替代率以及历史债务负担等方面的差异，全国统筹是基本养老保险制度发展完善的必经之路。在实际推进全国统筹过程中由于地区差异导致着统收统支难以实现，相关制度参数难以统一，政府间横向与纵向利益难以理顺等问题，这就需要在推进过程中逐步结合各地实际分阶段逐步推进，针对现阶段存在的问题提出相关建议。
关键词：基本养老保险；全国统筹；地区差异
一、问题的提出
2018年6月《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》提出中央调剂制度通过建立中央调剂基金对各省（市）养老保险基金收支进行再分配，这意味着大多数省份期盼已久的基础养老金全国统筹终于迈出了实质性的第一步。省级及其以下的统筹层次，不仅造成养老保险负担的严重不均，影响着社会保障公平，更为重要的是造成养老负担较高地区的经济竞争力明显不足和劳动年龄人口的大量外流，从而影响我国养老保险制度的公平性和可持续性。因此，实行企业职工养老保险全国统筹，是适应流动性、保障公平性和实现可持续性的必然选择。然而全国统筹也面临诸多难题，改革难以持续推进。
二、基本养老保险全国统筹的原因分析
（一）基本养老保险基金地区收支失衡的必然选择
2018年我国大部分省份养老金存在正的累计结余额，部分地区养老金有大量结余，有的地区却收不抵支，黑龙江养老基金存在严重亏空，出现-5572048万元的养老金累计结余，广东、北京、上海、江苏和浙江累计结余额与其他省份相比规模较大，其他省份结余规模都相对较小。从养老金当期结余来看。黑龙江、辽宁、湖北和青海当期结余为负，当年基本养老保险基金支出大于收入。广东比辽宁2018年当期结余多23435895万元，广东作为人口净流入省份，人口年龄结构较小，基本养老保险收入规模大，而领取人数与供款人数相比较少。而东北地区人口年龄结构中老年人占比大，作为老工业基地，人口流入较少，人口流出导致养老金收低不抵支问题，这已经成为影响东北全面振兴的难题之一。
（二）制度赡养率地区差异的必然要求
我国老龄化速度持续加快，老龄化问题同样存在地区差异性。广东、北京和福建2018年制度赡养率分别为14.86%、21.08%和21.57%，而东三省辽宁、吉林和黑龙江制度赡养率最高，分别为65.52%、70.50%和78.82%。制度赡养率低的地区养老保险基金结余额大。
新崛起的经济发达地区，劳动力不断地流入，参加养老保险的人数不断增加，养老保险覆盖面快速扩大，加之流入的劳动力大多是年富力强的中青年人，因而制度赡养率下降，养老金负担轻，基本养老保险基金累计结余规模不断扩大。而经济发展缓慢的地区，人口大量外流，地区的缴费人数下降，基本养老保险基金收入下降，再加上历史遗留问题，制度赡养率居高不下，养老金负担重，基本养老保险基金收支越发失衡。
（三）更好实现社会公平的体现
养老保险制度作为体现和促进社会公平的重要制度设计，属于国民收入的第二次分配，具有再分配功能，应该更加注重公平。但是区域之间的养老保险不公平问题依然存在，导致全国由于区域经济发展水平的巨大差异，各省份之间的在岗职工平均工资差距明显，形成了不同地区养老金待遇差距过大的问题，使养老保险在地区之间的互助共济和收入再分配功能未得到有效发挥。由于经济发展水平和养老金收支结余上的不均衡，地区之间在养老金待遇计发上也存在较大的差距，东部发达地区的养老金待遇水平远高于中西部地区。
三、推进基本养老保险全国统筹存在的问题分析
（一）地区经济发展差异使得难以实现统收统支
地区经济发展水平不同中国各地区经济发展水平不同，经济的发展程度直接影响基本养老保险基金收支结余程度。经济增长速度较高的省份劳动力收入水平高，工资增长率高，社平工资水平高，因而养老金缴费基数高。
经济发展水平高的地区养老保险制度缴费率设置较低，企业发展环境好，政府财政负担较轻，进一步促进地区经济社会发展，形成良性发展循环和正向马太效应。而经济增长速度较慢的省份则呈现相反的状况，形成恶性循环和反向的马太效应。经济发展水平不同，导致全国养老保险制度碎片化，各地难以形成统一的制度安排。
（二）政府间关系复杂使统筹层次难以提高
央地政府纵向之间权责不明确，在当前省级统筹制度下，存在事权与支出责任的不对称。横向上来看，基础养老金由省级统筹提升到全国统筹层次，伴随而来的是责任与权力的上移，地方政府从原来的主要责任承担者转变为次要责任或辅助责任承担，可能诱发地方政府的道德风险者。政府间利益难以协调造成了基础养老金全国统筹的推进步伐缓慢、阻力重重。
（三）地区差异使制度建设面临困境
提高统筹层次，实现全国统筹就要实现“六统一”，各地差异使得全国统筹难以形成统一的制度参数。省级统筹体制下，由于我国不同地区在人口年龄结构、养老负担、基金结余、历史债务、经济发展水平等方面存在较大差距。不同的统筹单位使用不同的技术平台和操作手段来管理各自的基础养老金信息管理系统，这些信息系统的建立并没有遵循统一的指导标准，更多的是为了方便各自的管理，导致不同统筹单位之间存在较大差别，相对独立的基础养老金信息管理系统之间缺乏兼容性。
四、推动实现基础养老金全国统筹的对策
（一）结合各地实际构建区域利益均衡机制
基础养老金全国统筹本质上是对区域利益的一种重新调整，要想顺利突破各地区利益的藩篱，需在坚持基础养老金全国统筹的大方向下，充分考虑各地的合理诉求，既不搞“一刀切”，也不完全受地方利益的掣肘，而是要构建有效的区域利益均衡机制。
（二）逐步统一各省养老金政策
在严格贯彻落实《企业职工基本养老保险省级统筹标准》基础上，进一步明确“统一制度政策、统一缴费比例和基数、统一养老金计发办法和统筹项目、统一基金管理、统一基金预算、统一业务经办规程和管理制度”的“六个统一”具体标准和规范，并设定具体时间表和路线图，使各个省份在促进养老金政策统一的过程中有章可循、有据可依，进而为推动实现基础养老金全国统筹奠定良好的政策基础。
（三）合理划分央地政府权责
应当明确基本养老保险主要为中央事权和财权，由中央负责制定统一的养老保险政策，编制全国养老保险基金收支预算，并对基金“收支余”进行全额预算管理，实行统收统支。在全国统一基本养老保险金制度的基础上，地方可以根据自身实际财政能力设置地方性的养老金，补齐地区间因经济水平差异导致的养老金水平差异，保障本地老年人的基本生活。
（四）多途径实现基本养老保险统收统支
中央调剂金制度”已经为基本养老保险全国统收迈出了实质性的第一步。之后通过税务征收基本养老保险费，进入中央资金池，并通过持续性的国有资产划拨，不断增大全国社会保障基金的储备规模，为可能出现的人口老龄化高峰进行战略应对。
（五）加快整合各地基础养老金信息管理系统
尽快建立全国统一的社会保险公共服务平台，不断提升养老保险公共服务能力。全国统一的社会保险公共管理平台应该具有统一的社会保障受理平台、标准化的参保人审核系统、同构化的后台支持技术和统一的社会保障支付平台的功能。全国统一的社会保险公共服务平台，可以避免在劳动者社会保险关系转移接续过程中的权益损失，使其社会保险权益具有充分的可携带性。
参考文献
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