芜湖市自然资源和规划局 安徽省芜湖市 241000
摘要：开发区低效用地再开发是挖掘城市土地利用潜力，促进土地资源合理利用的重要举措，生态文明思想更是为低效用地再开发提供了新的背景。本文以芜湖高新技术产业开发区为例，从低效用地现状出发，分析其面临的困境和机遇，探索提出生态文明思想指引下低效用地再开发的新路径：以三线划定、规划先行和资金补偿、生态置换的方式推动开发区低效用地再开发利用。
关键词：生态文明思想；低效用地；再开发
随着高质量发展的理念的提出，城市土地管理也面临着新的形势。党的十九大报告明确提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。当前，各地正在推进或已经完成城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态红线的“三线”划定工作。在“三线”划定的背景下，城市扩展将进入有序发展阶段，以存量建设用地为主、新增建设用地为辅成为主要发展模式。为此，低效用地再开发是未来城市开发建设的重要落脚点，而历史原因造成开发区是低效用地重点，开发区的低效用地正成为城市开发的主要“后备资源”。
本文以长江中下游地区典型开发区——芜湖高新技术产业开发区（以下简称“芜湖高新区”）为例，在梳理低效用地现状基础上，分析其面临的困境和机遇，探索提出生态文明思想指引下低效用地再开发的新途径，以期为生态敏感区的开发区低效用地再开发提供借鉴。
1 研究案例区概况
1.1土地利用状况
根据2015年安徽省关于省级开发区目录核定范围，芜湖高新技术产业开发区主区636.53公顷，发展方向区区块一502.70公顷，发展方向区区块二605.60公顷，总计1744.83公顷用地。从土地利用现状看，已建成城镇建设用地995.27公顷，其中工矿仓储用地为主，达592.12公顷，占已建成城镇建设用地59.49%；未建成城镇建设用地662.06公顷，尚有一定的扩展潜力。
1.2低效土地状况
芜湖高新区以连片15亩以上土地未开发为标准，初步认定18宗土地为低效用地，涉及面积164.42公顷，其中未开工建设面积达80.71公顷（见表1）。
表1 芜湖高新区低效土地情况一览表
单位：公顷
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2芜湖高新区低效用地再开发面临的困境
2.1运行体系不够完善
由于管理体制和管理职责的不同，芜湖高新区还没有建立起一套统一的清查处置办法，没有形成信息共享、联合执法、共同监管的部门合力。同时，经信部门的僵尸企业清理、发改部门工业企业“进园区”都涉及低效用地再开发，多头推进反而造成处置效率低下。
2.2内涵界定存在困难
根据《安徽省国土资源厅关于印发低效建设用地认定标准的通知》（皖国土资函〔2017〕1037号），低效建设用地认定的标准有5种。结合开发区企业用地实际，芜湖高新区根据宗地内连片空闲土地超过15亩（上级文件规定是20亩）认定了18宗低效工业用地，而对于其他4种标准没有进行认定，造成2018年再开发利用以来，只有6宗在认定的低效土地范围内，而对于已处置的面积较小（20亩左右）的低效用地却不在认定的范围内。
2.3产权变更渠道不畅
对于土地证和房产证齐全的低效用地企业，根据现行的政策可以进行不动产权证变更登记。但对于只有土地证的在建工程或厂房，法院裁定后，因没有相关规划、建设手续，办理不动产权证比较困难或程序较长。
3芜湖高新区低效用地再开发面临的机遇
3.1产业转型的机遇
当今社会正面临前所未有的信息化、数据化、信息技术、智能制造、新能源为代表的新一轮科技革命和产业变革浪潮。高新技术产业正适应了大的潮流，传统产业转型和新兴产业扩张，为芜湖高新区推进产业转型升级打开了“机会窗口”。
近年来，芜湖高新区结合自身发展优势，以新技术、新产业、新业态、新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑，通过财政支持、招商引资、创业孵化、搭建服务平台等多种措施，在资金、人才、资源等方面给予倾斜支持，产业转型发展和土地利用效益方面取得了明显成效，也为后续低效用地再开发带来了外在动力。
3.2生态文明的机遇
企业扩大再生产过程，在带来正外部性的同时，也会对生态环境产生一定的负外部性。过去，大量企业以牺牲环境为代价换取了部分经济效益，但随着社会经济发展和绩效目标的转变，只重经济效益不重视生态环境的企业将难以生存。因此，生态效益在企业发展中占据着越来越重要的地位，生态效益指标的良性竞争会拉长企业的生命周期，激发了产业转型的内在需求。
4生态置换下芜湖高新区低效用地再开发路径
4.1三线划定、规划先行
在土地资源配置竞争的背景下，统筹安排国土空间全域全要素布局，科学划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线，在生态文明思想指引下下开展产业用地布局。坚持筑牢底线、优化空间、集约高效、多规衔接的原则，结合芜湖高自然经济状况、城镇化发展阶段等基础条件，合理划定城镇开发边界；以芜湖市现状耕地分布、坡度和质量等级为基础，按照总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重的要求，严格划定永久基本农田红线；充分考虑芜湖市生态条件、环境状况和发展布局等因素，协调生态环境保护与城乡开发建设之间的关系，科学划定生态保护红线。
通过建立统一的国土空间规划，实现产业用地布局与生态保护的共赢。加强生态保护修复，构筑生态安全屏障，调整区域产业布局，推动经济高质量发展和生态环境高水平保护，建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局。
4.2资金补偿、生态置换 建立“退出+置换”的再开发模式
借鉴生态补偿政策，提出高新区低效用地再开发的“置换+退出”模式。对于不符合产业政策和开发区整体导向的低效用地，实行退出模式，有序引导原有产业退出，重新布局产业用地。对于符合产业政策要求的低效用地，可以采取生态置换的模式，将零散分布、关联产业不集中的企业置换到同一区域，实行规模化、集群化经营。
将生态保护补偿与长江经济带发展战略等政策有机结合，实现企业发展与生态保护的互利共赢。改善生态环境，推动不同领域、区域的生态保护补偿机制建设；实现资源优化配置，助力经济发展，促进生态文明思想指引下的芜湖高新区低效用地再开发。
5结语
在生态文明思想指引下，长江经济带国家战略实施过程中对长江流域的开发区建设提出了新的生态要求。然而，这种新的生态要求，恰恰是开发区低效用地再开发的战略机遇。通过建立生态置换模式，可以促进生态敏感区内的企业生态搬迁到开发区低效用地中去，实现土地、资金的转移置换，实现政府引导和市场主体的共同作用。
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