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我国政策性住房金融改革方向

发表时间：2020/8/5 来源：《基层建设》2020年第10期作者：姜帆

[导读]

        山西财经大学
        一、引言
        新冠病毒疫情下关于企业减负的讨论，将住房公积金制度推到了风口浪尖。关于其存废之争，不同学者各执一词。黄奇帆，尹中立等人主张暂缓甚至废除，而张大伟则提出住房公积金属于免税的可支配收入，对住房公积金的暂缓和免除属于变相降薪，甘犁进一步提出用长期的制度安排来应对暂时性冲击是不合适的。政策性住房金融机构才是公积金改革的方向，发展完善住房金融保障体系。
        二、国际政策性住房金融改革的经验教训
        1.政策性住房金融政策目标的制定应当明确。
        从各国经验来看，政策性住房金融制度，成败的关键在于政策目标是否清晰、明确、可行。如果同时制定多个相互冲突的目标，会导致任何一个政策目标都难以落实。理性的做法是在特定发展阶段，设置不同的政策目标，随着经济发展阶段的变化而适时调整政策目标。
        我国的住房公积金增值收益位序，首先是住房公积金贷款风险准备金，其次是上交财政的住房公积金管理费用，最后是城市廉租住房建设补充资金。保障性住房作为政府职责应由公共财政投入，而住房公积金缴存属职工个人所有，增值收益也应当由缴存职工享有，政府是无偿占有并将其作为城市保障性住房的补充资金。所以到底是帮助解决中低收入家庭住房问题，还是保障中低收入家庭拥有自有住房这是政策矛盾的地方。
        2.政策性住房金融体系设计要与本国金融市场体系建设相配套，
        各国普遍进行了必要的政府干预，作为市场机制的有效补充，分别建立起了适合本国国情的、完备的住房保障体系。一是通过直接资金支持或者政府支持政策，为居民提供适应其承受能力的、较低利率的住房抵押贷款，提高居民住房支付能力；二是向居民提供适应居住需要的低价住房，建立社会保障住房的公营体系；三是对住房政策性金融立法，并设立隶属政府、行使一定的政府职能、事业化管理的法定住房机构。譬如美国资本市场发达，因此政策性住房金融体系重点在于政府担保，提高资金流动性，而新加坡则是完全以政府为主导的住房金融模式。政策性住房金融体系设计和一国的国家结构、金融市场发展阶段和成熟程度都要配套。
        目前我国金融市场不完善，房价市场和住房市场不稳定，要吸取日本“住专”案，和巴西“国家住房银行”的教训，避免商业性住房金融的推波助澜，让政策性住房金融更能起到调节房地产市场价格波动的功能。
        3.政策性住房金融机构的设置应该更加合理化。
        新加坡的中央公积金局、住宅发展局，政府投资局分别负责公积金的归集整理和保值，统一规划建设组屋及发行债券等工作，在政策性住房金融支持机构的设置上，都尽量地通过各种方式来促进多样化的机构发展，使得不同类型的住房金融机构业务类型各有侧重，在此过程中政府可通过贴息、减免税等政策对住宅金融机构的发展给予支持。
        我国目前住房公积金的管理机构是住房公积金管理中心，但是作为一非营利性事业单位，存在权责不对等的情况，住房公积金管理中心承担着行政管理职责和资本运营职责，本身不是企业，是并不具备承担风险的能力。而承担了棚户区改造政策性住房任务的国家开发银行也仍是一个综合性的政策性金融机构。
        所以，目前我国尚未有真正意义上的政策性住房金融机构，住房公积金管理中心应逐步向住房保障银行过渡。通过改革住房公积金制度，建立政策性住房金融机构，通过提供低成本贷款、贷款保险，发放租房券等货币补贴的方式提高中低收入群体住房消费能力及抵御风险的能力。
        4.完善的制度安排是政策性住房金融市场发展的重要前提。
        不管是强制储蓄为特征的新加坡还是以担保为特征的日本，各国在设立政策性住房金融机构、发展住房金融业务的过程中，均以法律的形式对政策性住房金融机构的组织形式、经营范围、资金来源和使用以及监管等方面做出明确规定；在在设立住房金融机构后，机构的日常经营管理都按照市场企业化的管理体制来运作。

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如日本制定的《住宅金融公库法》《公营住宅法》《日本住宅公团法》等法律法规，明确了参与主体职责、专门机构设立和准入、政策性住房建设支持、住房贷款操作规范、政府担保和扶助政策等多个方面。
        而我国的住房公积金管理中心作为事业单位存在着权责不对等现象，多部门监管主体的监管权限划分不明确，缺乏有效的信息披露机制，相关的法律法规体系极不健全，因此制定相关政策法律法规显得尤为迫切。
        三、我国政策性住房金融改革方向
        1.进一步明确政策性住房金融体系改革的政策目标。
        当前构建我国政策性住房金融体系的政策目标需明确，到底是帮助解决中低收入家庭住房问题，还是保障中低收入家庭拥有自有住房，在不同的政策目标下，政策性住房金融业务类型、政府补贴方式、支持力度、监管政策和定量绩效考核目标的设定都会存在差别。明确公共政策目标，才能明确政策性住房金融机构职能，是充分发挥政策性住房金融机构在住房保障领域金融支持作用的前提。
        2.建立专业的政策性住房金融机构。
        十八届三中全会《决定》在“推进城市建设管理创新”中提出要建立政策性住房金融机构，目前从事公共住房投融资的机构有公积金中心、商业银行和国家开发银行，当前可考虑成立独立专业的政策性住房金融机构，将国有商业银行和国家开发银行的此类业务集中在政策性住房金融机构之中，同时建立针对特定保障群体的住房金融服务体系。
        住房公积金向政策性住房金融机构的转型，应从缴存、贷款及投融资三方面着手。缴存上，建立住房公积金自愿缴存制度，由居民根据自身情况来选择是否缴存，使得制度更有针对性。在贷款政策上，实行更加严格的“存贷挂钩”，即实行个人住房贷款额度跟缴存金额和缴存时长的双挂钩，以避免套取贷款资金的短期投机行为。在投融资政策上，可以赋予住房公积金更加灵活的工具，以提高缴存资金的使用效率。
        此外，向住房公积金管理中心提供专门的政策性贷款，用于弥补贷款资金不足。与此同时，加大住房公积金机构改革，使之具备完备的金融机构功能，提供专业的、完整的政策性住房金融服务。
        3.以住房公积金制度的完善为突破口，构建我国的政策性住房金融体系。
        建立以住房公积金为核心的政策性住房金融体系，从事与住房保障相关的政策性金融业务，扩大公积金账户资金的来源和运用范围，更好地发挥合作互助的功能。目前我国公积金缴存比例不规范，不同地区、不同行业、不同单位之间的差距较大，存在公平性缺失，公积金的使用效率不高，需进一步拓展其业务范围。今后需进一步扩大公积金保障范围，提高使用效率，充分发挥住房公积金的住房保障功能。
        4.加快政策性住房金融产品创新，进一步完善风险分担机制
        一是加快对政策性住房金融资产支持证券等新型金融产品发行、使用的支持，合理扩大资金来源，并通过金融市场分担相关风险。二是探索以保险等产品配合为低收入群体提供住房政策性金融，如与社保、医保等社会保障制度相结合，或要求政策性住房金融使用者购买一定额度的保单，将政策性住房金融原本面对的市场风险部分转移至住房实际使用人及保险机构，同时可以通过增强对实际使用人的社会保障，提高政策性住房金融的实施效果。
        参考文献
        [1]张其光.美国住房金融制度及对我国的启示}[J].人民论坛，2010，（7）：134-139.
        [2]杨巧. 国外政策性住房金融机构运作经验及其对我国的启示[J]. 金融理论与实践, 2014, 000(004):93-96.
        [3] 加快构建和完善我国住房政策性金融体系[J]. 李若愚. 宏观经济管理. 2015(06)
        [4]李晓红. 中国政策性住房金融研究[D]. 中国金融出版社.辽宁大学，2010.5
        作者简介：姜帆（1995.03.17）男，汉，山西省忻州市，硕士，山西财经大学社会保障.