丽水市行政服务中心 浙江丽水 323000
摘要：为消除项目审批过程中中介服务存在的质量低、环节多、耗时长等“堵点”和“痛点”，丽水市行政服务中心打造了丽水“网上中介超市”平台，应用了“网竞”模式，有效打破了垄断、促进了竞争、提升了效率、规范了市场，实现了政府、中介、业主的多方“共赢”，形成了涉审中介服务市场化改革的“丽水经验”“丽水模式”，相关改革经验也被列入了国家发改委清费减负典型案例和浙江省经济体制改革26条典型经验。
关键词：审批；中介服务；改革
中介服务成果是政府职能部门审批投资项目的重要依据，从目前该市项目审批情况来看，项目整个行政审批服务过程中，中介服务时间所占时间达三分之二，低效的中介服务成为行政审批效能持续提升的“瓶颈”。为进一步营造竞争充分、规范有序、优质高效的中介服务市场，提升中介服务水平，服务经济社会发展，该市对审批中介服务改革工作进行了积极的探索和尝试，建立了相对集中的“网上中介超市”，制订了中介服务清单，出台了中介服务评价制度，加强了对中介服务的监管，取得了较为显著的成效。
一、主要做法
（一）对集中的“实体中介超市”进行尝试。一是市级专设场地，建立了“丽水市中介服务大厅”。首批涉批集中入驻中介机构有项目评估咨询编制、节能评估报告编制、环境影响评价文件编制、水土保持方案编制、工程（地质）勘察、规划测绘等12类共112家，其中市外中介机构56家，市内56家，入驻服务大厅窗口19个，网上挂牌入驻93家，打破垄断、充分竞争的中介服务市场基本形成，赋予服务对象更多的选择权。二是市、县联动建立“大中介”。县（市、区）根据实际依托审批服务中心不同程度地引进了中介机构，并入驻窗口，同时各县都建立了网上中介市场，全市项目业主通过网上平台查找所需的中介服务，实现资源共享，形成市、县联动的“大中介”。三是重点涉批中介机构集中进驻中心。由于施工图审查权限基本集中在市里，涉及图审、防雷、人防、消防审查等多个机构，串联审查及分头多次反馈修改，耗时长、节点多、程序繁锁成了办事业主反映的焦点问题，中心突出重点，克服场地不足问题，将图审中心、防雷审查、人防审查、消防审查等机构集中进驻中心办公。
（二）从“实体中介超市”过渡到“网上中介超市”。该市涉审中介服务项目金额多数为100万以下，不需要进招投标中心公开招标，基本上是以业主邀请招标的形式选择中介服务机构，形成业主找中介服务和中介机构跑业务的情况。中介服务机构多方了解中介服务需求信息、多次上门与业主洽谈业务，需花费的时间多、精力大，也增加了中介服务的成本。为构架中介机构与项目业主沟通的桥梁，降低中介服务成本，该市建立了“七公开双选择全覆盖”的“网上中介超市”。一是做到“七公开”。通过审核，对具备相关资质及条件的中介机构在“丽水市中介服务网上竞价系统”赋予用户名，并对名称、服务内容、资质、服务收费标准、服务承诺时限、信用评价、业绩等七个方面进行了公开，接受社会监督，为项目业主选择中介服务提供第一手基础信息材料。二是做到双向选择。在中介服务网上竞价系统上开通了供业主与中介机构双向选择中介业务的竞价平台，具备业主上传项目竞价公告、中介机构直接在网上竞价、业主选择中介服务机构、发布竞价结果公告的功能。三是做到全覆盖。该系统对县（市、区）的中介机构同时赋予用户名，具有竞价权限，同时，该系统为外网连接，业主与中介不出单位即可完成竞价流程。
（三）建立“三张清单两个制度”，实行规范管理。中介服务属于市场化运作，缺少标准是造成难以监管的主要原因，该市在坚持市场起决定作用的同时对如何发挥政府的监管作用进行了尝试，建立了“三张清单两个制度”，对中介服务进行规范与监管。一是制订三张清单。分别制订了《丽水市涉批中介（专业技术）服务项目清单》，共有73个中介服务事项，涉及19个涉及项目审批部门；《丽水市本级行政审批和便民服务涉及收费目录清单》，取消17项服务性收费项目，暂停（免征）19项行政事业性收费项目，保留行政事业性收费及政府性基金22项、中介服务收费30项；《丽水市项目审批入驻中介目录清单》，对中介机构信息进行公开，同时，对我市中介服务事项的名称、设立依据、收费依据、收费标准、服务时限进行了明确。按照清单管理要求，实施清单之外无中介的制度，为中介服务有效监管奠定基础。二是建立两个制度。出台了《丽水市社会中介机构参与投资项目审批中介服务评价办法》、《丽水市投资项目审批入驻中介机构服务管理考评办法》，对入驻中介的服务质量、合法经营、依规收费、业主满意度、诚信经营等方面进行考评，有效加强监管。
二、主要成效
（一）“网上中介超市”成为该市中介服务的主战场。一是破除垄断，开放的平台激活了中介服务市场。截至2019年6月，丽水市审批中介机构从原来的51家增至1224家，平均每月新入驻23家。入驻的中介机构有931家是市外引进，其中浙江省外217家。中介机构类别由原来的12类扩充至29类，各类审批事项中介服务机构均达到3家以上，甲级或高级资质中介服务机构比例从原来15%提升至36%。森林资源评估、第三方社会稳定风险评估等多类中介服务机构实现“零”突破。
（二）规范高效的中介服务成为推动我市中介服务改革的重要保障。一是降本增效，充分的竞争实现了中介服务“双提升”“双下降”。实行网上竞价后，减少了中介机构参与竞标的时间、精力与费用，充分调动起了中介机构参与项目竞价的积极性。目前，平台上发布的项目平均会收到7.3次报价，每个项目平均有5.7家中介机构参与竞争；同时，入驻平台的中介机构平均每家参与报价超过135次。仅2019年1-12月，平台已累计完成竞价项目11861多个，成交金额近7.94亿元，为项目业主节约资金约2.09亿元，节约率达25.36%，项目实际完成时间比合同约定时间提速20%，项目业主满意率为100%。二是入驻中介实际服务再提速。《丽水市涉批中介（专业技术）服务项目清单》对服务期限按常规服务时间进行了规定，入驻中介自我加压，主动提速，在清单规定的时限内进行不同程度的提速，如环评报告表编制，清单限定时间为20个工作日，入驻中介承诺是7－10个工作日，节能评估按标准提速50%等。三是中介高效服务是项目审批全流程提速的保障。该市编制了项目审批流程图，内容涵盖了政府部门审批和中介服务的各环节，其中，企业投资项目的政府部门审批时间分别压缩到22个工作日，按现行中介服务时限，中介服务时间能在60个工作日内完成，基本达到企业投资项目审批时间在80个工作内完成的改革目标。
（三）公开透明的评价机制成为突显优质高效中介机构的舞台。
丽水“网上中介超市”平台依托中介服务项目数据资源，建立数据分析综合评价体系，每个中介服务项目流程都以提速率、文本一次通过率等数据的形式反应中介的服务效率、服务质量；同时，由中介服务成果审查机构、项目业主单位对中介机构的服务质量、服务效率等方面进行联合网上评价。所有评价数据自动统计、实时更新，并向社会公布。
三、存在问题
（一）中介服务事项多，存在重复交叉服务的问题。投资项目审批中介主要有评估审查、勘察设计、检验测量等类型，据统计，投资项目审批过程中需委托第三方的中介服务事项约有10个部门50多个事项，存在设置不合理、重复交叉服务的问题。如水土保持方案、地质灾害、矿产压覆、地震安全、文物考古调查、环境影响评价等中介服务都属于地质环境方面的调查评价，调查的对象和方式基本相同，只是内容上各有侧重；建筑节能、人防、消防、防雷、建筑工程施工图审查是各部门分别进行的，实际上在审查建筑结构的过程中已对消防、人防、防雷、节能等内容进行审查，存在重复交叉审查的问题；规划测量、地籍测绘、房产测绘等存在各自为政、资源不共享重复测绘的问题。
（二）部分中介机构未脱钩改制，影响审批制度改革的推进。一是部分中介机构以事业单位的形式依存于职能部门，形成条块业务垄断，干预正常的市场竞争，造成一边业务堆积成山，来不及做，一边是找不来业务。二是指定服务形成“红顶中介”，一部分中介机构虽然已改制，但与职能部门未脱钩，仍存在千丝万缕的关系，如果在其指定外的中介开展服务，审查就提高门槛，甚至不予承认，严重损害业主与中介机构利益。三是利益关系难均衡，资源难整合，形成重复服务。如由于多个部门牵头、多家测绘单位存在，联合测绘改革难以推进，造成规划测量、地籍测绘、房产测绘等重复测绘，增加项目的建设成本。
（三）中介市场不规范，存在行政权力寻租空间。目前，除达到规定金额项目需公开招投标的外，可以由业主自行发包，形成凭人情、关系才能找到业务，竞争不充分，市场配置不规范，即使建立“中介服务超市”、中介服务公开竞价平台等也难以发挥作用。
（四）中介市场监管职责不明确，监督乏力。中介管理可谓看到管不到、管到不去管的局面，中介机构受资质评定、业务审查、协会等多个部门监管，但目前多数部门对中介管理基本缺位，基本以对中介服务结果的审查代管理，而且无评价机制。另外，目前虽依托于审批中心建立了中介服务大厅，对入驻中介进行依约管理，但从法律上未有明确规定，未能实行有效监管。
四、几点建议
中介服务改革需要顶层设计，需要从上到下强力推进。十八大后，简政放权力度不断加大，至2014年底，已取消下放9批共798项行政审批事项，力度空前，成效显著，其中商事登记方面的改革效果尤为明显，从上到下对审批事项办理形式内容进行明确，如办理内容由实缴改认缴、先证后照改先照后证、年审改年报，降低标准、简化程序，使办事效率真正得到提高。投资项目审批事项基本涉及安全、生态环境等问题，涉及的评估、调查、评价等中介服务事项多，耗时长，严重影响审批效率。清理规范中介服务事项各地都有不同程度的尝试，但由于法律法规难以突破，没有统一的标准，效果不明显，建议由省级以上层面进行统一清理规范。
（一）清理规范中介服务项目。一是要对中介服务事项进行全面清理。没有法律法规规章规定的中介服务事项一律予以取消，能由事中事后监管的，行政审批时不得设置前置条件，如商事登记的前证后照改为前照后证就是成功的典范，又如企业的节能评估及审查，关键在于投产后的监管，审批阶段只需作为强制性指标提出等；二是对内容相近的中介服务事项进行整合。可以实行分步实施的办法，在现行体制下可实行物理整合，实行一个部门牵头、同步服务、资源共享的办法整合，在机构改革有有效推进后，实现大中介大融合。如目前我省的企业投资项目联合测量、竣工联合验收、证照联办等已取得很好效果。三是制定中介服务及收费的统一标准。对没有法律依据的中介收费行为一律取消。对保留的中介服务事项，各行业主管部门要会同价格监督管理部门督促各中介机构明码标价，对少数具有行业和技术垄断、市场竞争不充分或服务双方达不到平等、公开服务条件的中介服务收费实行政府定价或政府指导价，放宽部分专业服务收费标准浮动幅度。同时要统一服务承诺时间、统一行业服务行为。
（二）推进中介机构转企改制、脱钩改革。各地、各行业主管部门要对目前仍挂靠在行政部门和事业单位的中介机构，按照政企分开、政事分开、政府与行业协会及中介机构分开的原则，分类推进中介机构在人、财、物等方面与行政机关或事业单位脱钩改制。对有关部门改制不彻底或明脱暗不脱的中介机构要责令整改，从根本上解决利益上的关系。消灭“官中介”和“政府指定”行为，打破中介垄断，营造公平竞争的市场环境。
（三）建立公开公平的中介服务市场。一是按照“非禁即入”的市场准入原则，允许具备资质的中介机构进入市场，着力打破行政区划界限、行业壁垒和部门垄断，消除各种行政障碍，特别要取消部门规范性文件设置的门槛。二是建立公开透明的选择中介服务的平台，消除权力寻租空间。除公开招投标或项目有特殊要求外，中介服务项目统一使用网上竞价系统，或者采取摇珠的方式公开选择中介机构，社会投资项目，项目业主可以参照实行，让选择中介的所有流程在阳光下运作。
（四）加强中介服务监管。一是建立中介服务信用评价体系。按照行业分类的原则，建立信用评价体系，对中介机构进行信用评级，建立诚信档案。建立诚信奖惩制度，使中介机构诚信状况与部门监督管理、银行授信额度、政府招投标等相应挂钩。开展“诚信中介”评选活动，以此推动全市中介行业的诚信体系建设。对弄虚作假的，损害消费者合法权益的，依法予以查处。二是建立中介服务与审查部门的捆绑考核制度。目前，中介机构良莠不齐、鱼目混珠，出具的服务结果质量差，抄袭、原则性错误大量存在，有的为迎合业主需求，甚至出具虚假报告，这与审查部门的责任不明确，人情纵容不无关系，建议建立中介服务与审查部门的捆绑考核制度，对审查不严格、中介服务结果经多次修改送审、出现原则性错误等影响服务效率造成业主损失的列入审查部门考核，切实提高中介机构的服务水平。三是建立中介服务责任追究体系，推行“形式审查制度”。为充分发挥中介机构市场主体作用，承担起对中介服务行为应有的责任，建立中介服务责任追究体系，推行“形式审查制度”，即中介机构按照国家规范、标准出具服务结果，并对其结果的合法性、合理性、合规性等作出承诺，行政审批部门对中介服务结果“先批后审”，同时，建立复审、确认、中止、撤销、考核、处罚等内容的“形式审查”配套监督机制。
参考文献：
[1]基于资源依赖理论的行政审批制度改革政策困境分析[J]. 李永亮.东岳论丛.2016（01）
[2]抓好顶层设计 稳步组织实施 扎实推进事业单位分类改革[J]. 马正其.中国机构改革与管理.2012（04）
作者简介：
范世尧，本科，中级经济师，丽水市行政服务中心代办中心副主任，负责丽水市行政服务中心现场管理系列标准的制定及全面推行标准化建设。