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摘要：城市更新规划是指导城市更新工作有序推进，引领存量空间合理挖潜的重要指南，在通过广东省“三旧”改造发展历程进行回顾，总结广东省城市更新规划不同阶段的政策背景以及实施成效，成效在于实施了有效的土地整理并积累了协作经验，而问题是实施中权责不清晰、规划中目标不系统及执行中利益不均衡。然后，归纳出城市更新的目标是强调原有建成环境改善的同时不减损原权利主体的权益，注重公平兼顾效率。城市更新作为增强城市综合承载力和可持续发展城市化的必然产物，是我国城市发展的现实路径，也是我国城市发展的未来方向。
关键词：“三旧”改造，城市更新，利益分配
引 言
随着城镇化进程的加快，对土地资源的需求持续上升，“土地资源紧张，供需矛盾突出”成为大多城市面临的“成长中的烦恼”。在城市新增建设用地指标紧缺的情况下，为满足新的经济增长点的落地需求，对存量建设用地迚行挖潜及再开发成为必然，为此“增量规划”正逐步转向“存量规划”。城市更新规划作为“存量规划”的首席代表，是解决城市土地粗放式低效开发，促进土地资源节约集约利用的总抓手。2008年，广东省借助建设节约集约用地试点示范省的契机，先试先行，在全省范围内开展“三旧”（旧城、旧村、旧厂）改造工作，经过近十年的摸索与实践，为城市更新工作积累的丰富的经验，在城市更新规划组织、编制、管理以及实施方面具有很强的借鉴意义。此外，在新时代背景下，随着广东省新一轮“三旧”改造政策的出台，城市更新工作也迈入新的征程，城市更新规划呈现出新的发展趋势。
一、广东省“三旧”改造的发展历程回顾
随着城市更新工作的推进，广东省“三旧”改造主要经历了以下四个发展历程，各阶段的改造重点、改造方式和实践成效呈现明显的阶段特征。
1.1初步探索阶段（2009年之前）：个案方式为主，尚未形成系统性的改造
2009年以前，广东省“三旧”改造主要是以政府为主导的危破房改造、旧城改造等个案项目缓慢推进，重点停留在城市面貌改善层面，以政府资金投入为主，严格限制市场等多元主体参与，也没有系统性政策文件指导。以个案改造方式为主在广州市、深圳市进行了初步探索。
深圳作为我国发展最快的城市之一，目前步入 “存量规划” 时代，城市更新成为实现深圳城市发展转型的重要战略之一。深圳城市更新政策作为公共政策制度建设的一项主要内容，在不断实践过程中初步形成了相对稳定的城市更新政策体系，特别是2009年《深圳城市更新办法》的颁布实施。由此可见，城市更新政策是推动更新实施的重要制度保障。梳理、总结深圳城市更新政策变迁和制度创新，对我国其他大中城市的更新政策制定和实施具有现实意义。
1.2第一轮“三旧”改造（2009-2013年）：规模化系统化改造开始，侧重于物质空间的美化建设
2008年国土资源部关于与广东省合作，共同推进广东省建设节约集约用地试点示范省，广东省以此为契机，于2009年出台《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（以下简称“78号文”），开展“三旧”改造工作的先试先行。
按照78号文要求，第一轮“三旧”改造规划以基于国土用地的改造图斑为主要对象，将符合条件的地块纳入“三旧”标图建库；本阶段出台的相关政策主要涉及“三旧”改造工作实施意见、标图、建库、规划编制等技术性探索，对保障配套设施建设的相关政策研究不足；改造对象以单个项目推进为主，对综合环境整治涉及较少；更新主体以开发商为主导，改造项目集中在权属清晰、审批程序明确的中心城区，外围地区推进相对缓慢。
在这一阶段，广东省设立了佛山市为第一个“三旧”改造试点示范市，组织编制《佛山市“三旧”改造专项规划（2012-2015）》，是广东省最早编制、最早批准、最早实施的“三旧”改造规划，广州市深圳市等各地市也均完成编制第一轮“三旧”改造规划，全省“三旧”改造工作取得实质性进展。
1.3第三轮“三旧”改造（2014-2017）：逐步转向经济、社会、文化和环境结合的综合更新
2014年，广东省相关部门先后出台《关于开展“三旧”改造用地范围内历史文化遗产普查通知》、《关于开展“三旧”改造规划修编工作的通知》等文件，指导的第二轮“三旧”改造工作。
本阶段的更新工作取得了实质性进展，肇庆市、惠州市等地区第二轮“三旧”改造规划修编工作有效推进。此外，《珠海市城市更新专项规划（2014-2020年）》引入了“更新单元”的概念，动态更新控规成果”。
1.4新一轮“三旧”改造（2018年起）：走向城市全面的有机更新
新时代，广东省新一轮“三旧”改造政策出合，2018、年（广东省国土资源疔关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》出台，从标图建库、规划保障、项目申请、用地审批、实施监管等方面进行了细致规定，城市更新政策得到改革性的优化调整。
依据新一轮政策要求，本轮“三旧”改造工作基于权属地块的标图建库标准和要求更加明晰，以城市更新单元为单位的小规模渐进式更新将成为主导，更新改造方式更具综合性，不再是一味的拆除重建，同时，也将推动“三旧＂改造规划及管理工作的日益精细化，进一歩促进“三旧”改造提速增量、提质增效。
二、当前城市更新规划存在的问题与不足
广东省“三旧”改造规划编制为未来城市更新工作积累了经验，但也还存在以下几个方面的问题与不足：
第一，仍以经济考量为核心，倾向于蓝图式规划。规划侧重从经济角度分析项目的可行性，更注重地块更新后经济价值的提升，对社会、文化和环境等方面考量不足；为抢抓政策机遇，各地市和各部门管控全面放松，导致规划内容与实际情况不符。
第二，公众有效参与程度不高，项目建设周期长。“三旧”改造提倡以政府为主导，让各镇街发挥更大主动性，直接参与招商引资和征地拆迁工作，给公众的话语权有限；而且地产项目过多，更多依赖社会资金进行改造，导致公众参与积极性不高；公众咨询委员会、村民理事会等组织大多停留于形式上，使得改造项目推进缓慢。
第三，审批制度和实施保障机制不完善，审批依据及流程不明确。现有规划审批环节多、耗时长，审批资料复杂，增加了大量额外负担，加上行政管理隔阂依然存在，各部门之间协调工作开展较难；政府融资能力有限，资金无法有效落实，保障规划实施的管控、政策、融资、考核等制度不够完善。
三、城市更新规划的发展趋势与展望
新时代背景下，为适应社会主要矛盾转化、解决各领域不平衡不充分发展问题，提出了“创新、协调、绿色、开发、共享”的新发展理念，全面深化改革进入新阶段。城市更新作为大中城市发展到转型阶段的必由之路，有序推进城市更新是城市发展自身规律的必然要求，在新发展理念的指导下，随着空间规划体制改革、供给侧结构性改革、后土地财政改革等改革举措的全面推进，城市更新规划呈现出新的发展趋势。
四、结束语
城市更新作为一项动态推动工作，是一个需要长久实践的领域，广东省先试先行，在规划编制、实施管理、政策保障等方面做出了一系列积极有益的探索和尝试，对我国其他地区的城市更新具有前瞻的影响。城市更新规划作为引导城市高质量发展，助推城市产业转型升级，加快转变经济发展方式，完善城市空间规划体系，弥补原有规划落地性不强的重要抓手与手段，未来，在技术方法、行政管理以及实施保障方面还需要随着城市发展的实践不断创新。
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