李春亮
哈尔滨工业大学建筑设计研究院 黑龙江 哈尔滨 150000
摘要：国土空间规划体系的构建是保障我国国土生态安全格局、建设生态文明的基础。推进生态文明建设要以空间规划体系及其监督实施机制作为保障。统一国土空间用途管制和完善空间规划体系成为重中之重。这就要求健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。因此，国土空间规划用地分类标准的构建和统一用途管制将成为重点工作。
关键词：用地分类；国土空间；空间规划；规划编制
引言：
我国目前所实施的诸多相关土地利用的分类标准，均是在原先自然资源部门分割管理的体制下制定的，已然不适应当前和未来我国自然资源统一管理的时代要求与发展趋势。为了推进生态文明建设，适应自然资源机制改革，针对现有用地分类设置不统一、规划内容存在叠合、空间管控紊乱等问题，重构统一用地分类标准非常必要。用地分类是空间规划编制和自然资源部统一行使国土空间用途管制职责的基础。
1用地分类体系概述
到目前为止，我国共经历了三轮土地利用总体规划和城市总体规划的编制，完成了两次全国土地调查，现正在开展第三次全国土地调查的工作，这些工作均采用不同的用地分类标准。我国现行各类用地分类体系，主要分为土地利用用地分类体系和城乡规划用地分类体系。其中土地利用用地分类体系主要应用于土地调查、土地利用总体规划、评价、统计、登记及信息化管理，更加侧重对农用地的分类；城乡规划用地分类体系主要应用于城市总体规划、控制性详细规划以及村镇规划，侧重对建设用地的分类。
2国土空间规划所面临的困境分析
2.1发展目标目的不够清晰
2.1.1发展性规划和管控性规划
从规划目标来看，所有的规划不外乎2种典型类型，一类是发展性为主的规划，如区域规划（包括国民经济和社会发展规划）、城市（乡）规划、开发区（产业园区）规划、产业发展规划和旅游发展规划等；另一类是控制性为主的规划，如环境保护规划、生态治理规划和土地利用规划等。与发展性规划强调发展、赶超、跨越和利益极大化等不同，环境保护规划、土地利用规划与生态治理规划等规划，主要目的不是去发展什么和怎样发展，而是不允许做什么或不允许做到什么程度等，此类规划属于管治性规划[1]。实际上，国外的规划，包括区域规划和城市规划等，多注意“限制”“禁止”内容，更像是管治性规划，欧盟更是把空间规划做成空间管治规划；我国正处在“发展”时期，发展是硬道理，区域规划和城市规划等多强调发展和建设，“发展性规划”色彩较浓。
2.1.2新时代国土空间规划是发展性与管控性相结合的规划
新时代国土空间规划的总体目标是：统筹国土保护、开发、利用和整治，引领推动高质量发展和共同缔造高品质生活，促进实现国土空间治理体系和治理能力现代化，全面构建形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续的美丽国土。统筹对象的4个关键词“保护、开发、利用和整治”中，“保护”和“整治”是“管控”；“开发”和“利用”是“发展”。所以，国土空间规划既不是一般的管控性规划，也不是纯粹的发展性规划，而是介于二者之间、管控与发展相结合的规划。
2.2以人为本与“生态优先”的关系对待
如果是发展性规划，无疑是以人为本；如果是管控性规划，则应该更多地考虑生态。
不论是发展性规划还是管控性规划，各层级国土空间规划都涉及很多方面的利益，诸如国土空间的拥有者当地居民，国土空间的管理服务者地方政府，国土空间的利用者企业家、开发商和小业主，国土空间的规划者规划师等，以及国土空间的社会责任与公共良知等。我们在乡村旅游开发中提出的“五协五赢模型”应该也适合于新时代国土空间规划。
3基于用地分类的国土空间详细规划编制措施
3.1建立自然资源全域全类型覆盖的详细规划体系
统筹考虑自然—经济—社会—文化—生态系统组成要素，强调通过优化物质、能量和信息的流动，使得各系统和各组成要素之间的相互运动向高效、均衡状态移动，最终达到均衡协调和可持续发展的目的。详细规划体系应围绕自然与人类命运共同体而进行。过去，详细规划主要集中在城镇建设用地的规划设计、管理制度、公众参与等方面，而对非建设用地的设计、管理则相对薄弱。对耕地、森林、草原、水域等自然生态空间的保护和管控分散在国土、林业、农业、水利、城乡建设等各个有关部门。各部门制定和实施的相关用地分类体系标准在地类边界线方面相互冲突问题突出，尤其是国土、林业、农业、住建等不同部门所主导界定的建设用地、林地、草地、耕地、园地等存在很明显的交叉重叠。党的十九大报告提出的“山水林田湖草系统治理”和国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》都体现了要多要素统筹。在全要素国土空间用途管制的背景下，将非建设用地纳入详细规划体系中，建立自然资源全域全类型覆盖的详细规划体系。依据各部门相关规划和管理条例等，融合现有多部门空间用途管制制度，将用途管制制度扩大到所有生态空间[2]。加强对具有环境价值和生态价值土地的保护，严禁建设用地侵占。将水土保持法、草原法、水污染防治办法、森林法等相关法律法规要求的空间管制分区融合到用途分区内，形成适应自然资源统一管理的全域全类型覆盖的空间用途管制，保证生态系统的整体性。
3.2开发边界内按原来的控规进行管控
在全覆盖的土地用途管制的基础上，关于开发、保护和利用等的具体管控细则由各专项或特定地区的主管部门自行确定，对开发边界内的开发建设参照原来的控制性详细规划进行管控。在过去的30多年里，对山、水、林、田、湖、草等非建设用地缺乏精细化的规划管控，而这些具有生态价值的土地，是人们不可或缺的物质财富，推动构建人类命运共同体，更需要精心、精细、精致地规划管控。对非建设用地的开发与保护，经常出现多个部门对同一非建设用地做出相互矛盾的管理决策[3]。因此，在进行详细规划时，尽量实现一类用地对应一类事权并延伸至一个部门，按照管控主体统一与管控方式统一的原则。
3.3建立详细规划科学性体系流程及动态运行机制
详细规划来源不仅来自市县国土空间总体规划，更直接的影响是在五年或年度国民经济社会规划以及自下而上的现实社会、市场诉求，每年出台的各类专项经济社会政策“调节”，冲击着本应稳定的“一张蓝图”，使其频繁被调整而失去权威性、稳定性，所以“多规合一”才是详细规划的常态。详细规划的文本应按照法律文本形式制订，方便操作执行[4]。由于“遵守、执行、落实”的难度，原因有可能是目标、手段的不匹配，不具备实现上层次规划目标任务的条件，可以通过上诉、反馈等机制进行修改、调整、更正既定目标任务。
结束语：
总之，在国土空间规划体系建构过程中，详细规划起着承上启下的作用，对详细规划编制改革的思考对于建立健全整个国土空间规划体系和土地用途管制制度具有重要的参考价值。
参考文献：
[1]蔡健,陈巍,刘维超,丁兰馨.市县及以下层级国土空间规划的编制体系与内容探索[J].规划师,2020,36(15):32-37.
[2]李晓策,郑思俊,张浪.国土空间规划背景下上海生态空间规划实施传导体系构建[J].园林,2020(07):2-7.
[3]贾翠萍.国土空间规划体系下的村庄规划[J].华北自然资源,2020(03):105-106.
[4]吴岩,贺旭生,杨玲.国土空间规划体系背景下市县级蓝绿空间系统专项规划的编制构想[J].风景园林,2020,27(01):30-34.