熊浪浪
宜昌市城市规划设计研究院，湖北省宜昌市 443008
摘要：建立我国的国土空间规划法律体系并实施监督，实现国土空间的“多规合一”机制，是当前国家和社会发展的重要工作。加强对国土空间规划的专项指导和约束作用，是全面提升国土空间空间治理体系和治理能力现代化水平，实现生态文明战略的基础工作之一。
关键词：国土空间规划；法理；机理
前言：全国各地城镇化的发展以及社会经济的发展都带动了各级各类空间规划的合理布局和利用，促进了国土空间合理规划稳步推进，但是仍然存在着很多的问题，严重制约了国土空间规划的合理布局和有效保护。本文主要从法理和机理两个方面来进行国土空间规划的分析，试图给出一些参考建议。
一、国土空间规划法理和机理概述及其意义
国土空间规划是国家进入新时代后的一项基础性的战略规划，这项规划工作是否做到位、完成好，需要对全国的国土空间保护利用和社会经济发展带来重要的积极影响。任何规划都要有依据、有目标，包括法律依据、顶层设计、上位规划等方面，也要注意具体问题的统筹协调，在规划过程中注意上下级的互动沟通、目标制定等，处理好不同目标之间的协调和资源的统筹，并且尽快从立法层面上完善和制定相关的法律制度，并且做好政策方面的顶层设计，更好地指导国土空间规划。真正实现国家的高质量发展目标，健全国土空间开发和保护，取得国土空间开发保护更高质量、更可持续的发展态势。
二、国土空间规划法理解析
1、法理依据概述
所谓法理依据是一个法律层面的术语，主要是指经过抽象和概况之后的法律理论，也可以是法律的一般原则和基本精神。这种依据不单纯是理论层面的，还具有实践指导意义。国家在制定某项工作或者行使某项权利时所依据的法律理论，可以弥补一定的法律规范的空隙，对实践有一定的指导作用。
目前我国在空间规划方面的法律体系还不完备，还有可以继续完善的空间。总体而言，现有的法律无法作为国土空间规划的直接依据。2018年国家通过了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划导向作用的意见》，对空间规划的基础作用进行了强化，但是没有基础法律可以直接适用，并没有依据此《意见》制定相关的《国土空间规划法》或者是《国土空间开发保护法》等，只有一些周边法律，比如《土地管理法》、《城乡规划法》、《环境保护法》，但这三步法律制定的时间较早，已经具有滞后性，无法与当前社会发展相适应，无法作为新阶段的国土空间规划的法律依据。
2、已颁布施行的法律法规解析
随着法律的完善，在2019年8月实施了新版的《土地管理法》，对规划中应对坚持的生态发展和可持续发展提出了法律依据，提升了国土空间规划开发与保护的质量，优化了国土空间的结构和布局。按照国土空间在全国各地的五级推进，已经编制有国土空间规划的地区不需要在重新编制土地利用的总体规划，这就让这一法规对其失去了实际的意义，无法产生约束和指导土地开发利用的作用，而各地的土地利用详细规划只是作为国土空间规划的专项规划，不需要上报和经过审批，那么该法规对于土地利用的总体规划和详细规划都未能尽到法律规范的作用，因此新版的《土地管理法》难以为国土空间的规划和开发利用提供完善的约束和法律支持。
分析2019年5月颁布的《城乡规划法》，该法规的约束和管理的范围较狭窄，只包括规划区内的“建设活动”，但是对于整个国土空间包括农田、草原、林地、生态屏障等方面都没法进行法律约束，由此看出该法规也不能作为国土空间规划的法律依据。
分析2014年修订后的《环境保护法》，其法律坚持的是坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与和损害担责五项原则，这五项原则中并不涵国土空间规划的利用内容。而国土空间中的利用是一个重要内容，其目标是实现国土空间规划的效用极大化。因此，该法律只能作为国土空间保护方面的约束，而对利用方面则无法发挥法律依据的作用。
目前，国家有关部门已经在制定和草拟有关国土空间规划的两部法律，分别是《国土空间规划法》和《国土空间开发保护法》，但是进展还比较缓慢，截止目前没有正式颁布，导致目前全国各地的国土空间规划的编制和实施无法可依，无规可循，严重影响相关工作的推进。
三、国土空间规划机理解析
1、机理概述
所谓机理就是一个系统在内部各要素之间运行的规则或者是原理，系统内要素要在一定的环境条件下发生相互联系或者相互作用，为了更好地实现某个目标或者特定功能。一般来说，我国的土地空间规划是各级各类规划按照上级领导下级规划，下级服从上级规划的机制来进行。也就是说，国家级别的规划在先，地方性的规划在后；高层次的规划为先，低层次的规划在后。这种自上而下的规划机制可以保证全国“一盘棋”，利于总体管控和协调发展。但也容易产生一些问题，上下级之间的规划科学性和严谨性无法保证，上级规划没有下级的翔实数据支持，没有搜集下级的诉求和凸显地方特色，容易发生上下级规划的脱节或者架空。
2、加强上下互动的机理分析
从上到下的强制性规划机制要逐步向上下互动、协商规划性规划机制转变，建立多渠道沟通机制，确保信息搜集到位、全面和准确，为上级指定规划提供丰富详实的数据支持。同时广泛收集下级的意见和建议，注意突出地方的特色，适当给与下级一定的自由规划空间，需求上下级规划之间的平衡点，进而平衡好上下级规划之间的各种利益冲突，制定出一个透明度高、可信度强的规划方案。在处理不同利益方面，最好能有一个明确的规划目标，根据目标进行利益的取舍和维护，最好采用新一轮国土空间规划的“双评价”机制，承载力评价和适应性评价共同作用，从生产适宜性和生态适宜性入手，平衡好二者的关系。
3、合理对待资源的承载力问题
新一轮的国土空间规划特别强调资源承载力的问题，从国家的大局出发，的确需要考虑总体承载力的问题，有一定的底线意识，合理调配和开发利用资源。但是，对于小区域来说，自然承载力这个问题不能作为限制国土空间规划的重要指标，因为资源承载力这个命题的内涵很广，包括自然承载力、社会经济承载力和人口承载力等要素，因为资源是可以调配的，局部个别的地域超过自然承载力并不会影响该区域的发展，而相反的是适度的资源超载可以将更大的空间留给生态，降低公共服务成本，也不是坏事。也就是说，从国家层面来说，需要考虑资源承载力问题，但是对于局部地区和小区域来说，国土空间规划不应该受到资源承载力的限制，不改变当地的生态环境的前提之下，集中生产和人口，更大的空间留给生态保护，从而达到提高土地的综合利用效率和创造更多的经济效益的目的。
结语：
综合来说，本文从国土空间规划的法理和机理两个维度进行的解析，并着重对各自维度内的要素进行了分析，可以看到目前的法律法规建设还亟待发展，各地各部门要加强配合，让国土空间规划在法理、机理两个维度不断完善修正，不断调整筹划，最终达到提高土地综合利用效率，提高生态环境的保护能力的目的，既能保证国家宏观层面的大局正确，又可以发展各地区的区域化、特色化的规划诉求。
参考文献：
[1]方创琳.试论我国新一轮国土空间规划的基本构想[J].地理研究，2020(3)：356-357.