余福星 孙金石
昆明市建筑设计研究院股份有限公司，云南昆明
摘要：本文主要探究新型城镇化下城乡规划转型措施。研究过程中，以新城镇化概述为切入点，分析城乡规划中应当做到规划理念、规划视野、规划方法及规划内容的转型，以此为基础，结合城乡规划原则，提出了新型城镇城乡规划策略，从而为相关工作者提供参考。
关键词：新型城镇；城镇规划；城镇转型
前言：
在党的十九大报告中，习近平总书记提出，以城市区为主体构建小城镇与大中小城市协调发展的格局，为新时代新型城镇化建设指明路径与方向。城市群是指以一个或多个特大、超大城市为中心，以现代信息网、交通网为依托，在一定范围中可发挥复核功能的城市几何体，可促进资源顺畅流通，实现高效利用，解决城市不平衡不充分发展问题。我国城镇化进程已经进入中后期，截止2017年常住人口城镇化率为58.52%，此背景下需加快城乡规划转型，以此实现现代化城乡建设，建设生态友好家园与和谐社会。
一、新型城镇化概述
1.概念
新型城镇化强调小城镇、大中小城市、新型农村共同协调发展，坚持统筹兼顾，以新型工业化为动力，注重保护民众利益，强调以人为本，提高农村与城镇发展质量水平[1]。新型城镇化促进我国在区域城镇化、新型工业化、农业现代化、社会信息化做到体制革新、观念更新、文化复新与技术创新，在人口、环保、交通、建设、社保及产业等方面实现真正转型。
2.目标
新型城市化中，可将城乡规划核心目标分为绿色、幸福、平等、集约、转型、健康这6点。
绿色：体现于经济发展多个方面，核心为减低碳排放量与加强环境保护，产业发展提成绿色低碳和循环产业；城市建设多为海绵城市、国家生态园林城市，提倡资源回收利用与绿色建筑；交通倡导公交优先；环保方面优化水环境、空气质量及生态环境。
幸福：体现于生活水平与收入水平上，城乡居民收入有所提高，逐渐缩小了城乡收入差距与社会贫富差距，提高了城乡居民生活条件与居住条件[2]。
平等：体现于人的平等，如城乡服务设施平等，市民与农民身份平等，城乡社会服务平等，城乡发展平等，城乡收入分配平等。
集约：体现于城市建设方面，优化城市用地，实现城乡建设用地节约化，提高土地利用率，根据共享共建原则，对城乡服务设施合理配置，提高设施使用效率及覆盖面积。
转型：体现于产业发展与经济发展方式上，实现经济结构转型，从二产、三产、一产的结构模式，转变为三产、二产、一产模式。从低端、资源型产业逐渐转变为高端、可持续产业，推动农业现代化与服务业现代化的发展。
健康：体现于城市健康发展与人民健康生活方面，在保证人民健康生活的几次沪上优化生存环境，保证药品食品安全水平，健全养老健康服务，做到老有所依、老有所养[3]。在城市发展方面，解决“城市病”问题，完善城市功能、优化城市布局，提高城市服务与管理水平。
二、新型城镇化背景下的城乡规划变革内容
为解决传统城镇所引发的社会、经济、人口、土地、城市管理等问题，提出了走城镇协调发展，消除不利于城镇化的政策与体制障碍，实现城乡共同繁荣的道路，走优化布局、文化传承、生态文明新型城镇道路。综合而言，新型城镇化总结和创新了传统城镇化经验，具体内容如下。
1.规划理念转型
城乡规划作为城乡建设依据，也是城市发展蓝图，其理念对规划质量具有决定性影响。在城乡规划转型中，需做到理念转型，融入生态理念，以生态为导向将其贯穿于城乡建设中[4]。以往城乡建设多发展经济，固然增加了城乡经济效益，却对城市生态造成了影响，消耗了诸多资源。通过以生态为导向进行城乡规划，则能够实现可持续发展，为居民营造生态、经济、社会融合的宜居环境。
2.规划视野拓展
城乡规划对促进城乡发展具有引领作用，为战略性、综合性规划工作，需纳入城乡发展关键要素。传统城乡规划仅注重土地状况、城市空间，此规划视野难以满足城乡发展需求，需拓宽规划视野，从社会、经济、自然等领域规划，以此为基础，纳入生态、环境、资源等元素。并且，拓展规划视野还需要突破“本位主义”观念，转变“独善其身”思想，放眼于整体区域规划。
3.规划方法转型
在规划视野、理念转型下，需采取新的规划方法实现，城乡规划方法也需要同步转型。城市发展与生态环境协调问题复杂度越来越高，应从以往粗放式规划方式转变为精细规划，从定性规划转变为定量定性结合规划，从刚性规划转变为弹性规划，方能实现多方位、多角度及多目标整合[5]。在实施中需加强调查环境、资源等，全面了解可促进城乡发展的资源，包含旅游、地址、生物、矿产、水利等，为城乡规划提供依据。并且，规划中将环境、资源指标归为硬性约束，保证落实生态理念。
4.规划内容转型
新型城镇化下，规划内容需做到同步变革，对于城市形态、规模、空间布局及性质等核心内容，需遵循生态导向指标，为城市发展加强环境、资源的栓冲约束。并且，对城乡规划问题形成正确认知，特别是在原有规划上完善新常态问题。如，城市普遍存在土地资源紧张，需盘活和挖掘内部存量用地潜力，对于国家海绵城市决策，也应当在城乡规划中积极响应。
三、新型城镇化背景下城乡规划转型原则
1.坚持以人为本
在新型城镇化城乡规划中，相较于以往片面注重城镇人口比例的模式，实施城乡协同发展需坚持做到以人为本，注重人的发展与生存需求，让更多民众能够体会到改革发展的成果[6]。具体实施中，是指从片面注重城市民众生活质量，转而注重进城务工人员、城市居民、留守人口及农村居民等民众全面的社会需求，更加关怀边缘群体。规划设计中，需立足于人的视角展开整体设计，不仅转变了规划目标理念，还改变了空间话语体系。
2.坚持突出特色
为实现城乡协同发展，需坚持突出特色，转变你以往盲目采取城市发展的思维方式，结合城镇发展情况，在不断摸索、探究中刚走出自己的一条道路，积极合理的应用当地人文、自然资源，建设特色城镇。通过此种方法，避免建设出“万屋一统、千城一面”的境地，进而带动当地旅游业等产业发展，为新的经济增长点增加动力。如，江西部分地区为注明老革命区，可结合此种情况，开发红色旅游资源，促进景区知名度的提高，以带动周围产业发展。
3.坚持节约资源
城乡发展中，部分地区由于过度开发出现了环境污染、水土流失的情况，城乡规划转型中资源紧张作为面临的重要难题，能否合理开发利用城乡资源，不仅与城乡居民切身利益息息相关，也会影响全面推进城乡规划布局[7]。所以，在城乡规划转型中，应当坚持节约资源，以此为基础进行开发，转变传统摊大饼、粗放式管理模式，将闲置土地资源充分利用起来，划定保护生态红线。通过此种方式实现人与自然和谐发展。
而对于古村落与古建筑，则遵循保护优先原则上适当利用开发。
四、新型城镇化背景下的城乡规划转型策略
1.明确总体规划
在新型城镇化下，需明确程相协调总体规划转型思路。一是建设统一标准，建设统一数据平台，明确城乡规划需各部门综合性分类土地，统一测绘标准、识别数据格式等[8]。土地分类中，可以《土地标准多规合一》为基础，建立土地分类可转换及对接土地分类应用系统，定义各种土地含义。土地规划部在建设用地解释中，将重点放在“重新核准、无符号或未建”土地，实现耕地最大限度利用，清理闲置土地；二是建设区域规划平台，城乡规划转型中，为实现城乡统筹发展，需扩大至农村和城市地区，规划优势是土地规划与建设用地需实现农业土地控制，以形成统一规划、全部平台的区域覆盖，明确各部门互补、平行职能定位；三是注重以人为本，在新城镇背景下，城乡公共服务与基础设施一体化对于环境、生态、农业发展具有促进作用，发展中需注意集约化利用土地，关注内涵发展。
2.构筑城乡生态
在城乡协调发展中，城乡生态及空间协调作为发展的前提与基础，以保护生态资源及农业为核心，维护自然环境，进而实现可持续发展。所以，在城乡规划中，需尊重自然及乡村文明生态，保护生态用地与农业用地，其作为农村与城市共享的自然财富[9]。具体如下：一是建立安全生态基底。加强区域间的生态管治与生态协调，省域城镇规划明确风景名胜区、自然保护区、水资源地、生态敏感区、基础设施廊道及禁止建设区域等。而次级区域规划，如都市区规划、城市群规划，则需要细化落实省域空间管制，突破部门职能与行政区划限制，根据调控型、引导型、监管型、指引型这几个类型，将空间管制方法、内容、部门等分类落实，制定可操作性强、统一的规划管理措施，实现区域发展；二是建立区域生态发展模式。加强生态设施建设的同时，将人类文明融入其中，注重生态空间的利用。如，绿道建设中，以此串联生态空间，承载文化、游憩、环境及经济功能，建立人居空间与生态空间的纽带，在生态空间中引入人的休闲空间，使得人们能够加强对生态空间的关注。
3.实现县域统筹
我国县域作为基本行政单元，县域中城乡行政管理体系、空间资源体系、产业体系及居民体系较为完善，需建立以县域为单元的城乡协调统筹体系。县域层面中优化城乡布局，实现城乡一体化发展。县域规划中需协调以下关系：一是协调城乡规划、社会发展及国民经济规划、土地利用总体规划之间关系[10]；二是了解城乡资源本底，评价城乡空间资源，落实“六线”管制，形成空间资源管理体系，保护生态林地、基本农田、历史文化遗产、水资源及自然保护区等；三是统筹三次产业布局，确定经济作物生产区、粮食主产区、农业养殖区，以此做好第一产业布局，合理规划物流园区、工业园区及旅游区等，实现产业集聚；四是构建“中心城市、中心镇、一般镇、中心村、基层村”的城乡居民体系，以此为设施安排和分布人口的依据，突破传统城镇、乡村划分的封闭体系；五是保障公共服务事业，在城镇设施标准、布局规划及容量基础上，考虑乡村服务要求，体现出城乡共享、以城带乡的理念。并且，将电力电信、给水排水、道路交通及社会服务等延伸至乡村，实现垃圾进城、自来水下乡。
4.优化城镇布局
小城镇是转化与转移农民的区域，是乡村发展基本单位，是乡村生活服务腹地，也是带动乡村发展的节点，可吸纳农村剩余劳动力，对于建设现代化农村作用重大[11]。因此，应当以中心镇为规划节点，将中心镇与县城发展为能够实现城乡协调的中小城镇。我国小城镇由于存在财政分配体制、税收体制及行政管理等问题，发展较为缓慢，在规划转型中，需注意以下几点：一是做到突出重点、分类指导、分类引导、梯度发展，培育都市卫星城、现代小城市、综合小城镇与特色镇。城市化较高的发达区域，应当加强小城镇与中心城市互动，成为城乡发展网络节点，不发达区域则提升其公共服务能力，建设公共设施，塑造生态宜居环境；二是遵循宜农则农、宜工则工、宜商则商原则，确定产业发展定位，规划引导三次产业布局；三是突出城镇特色，挖掘利用特色资源，建造生态环境，以免出现“千镇一面”的情况，保护文化与生态特色；四是统筹建设城镇公共设施、基础设施、公共服务及社会管理体系，为乡村服务，有条件区域可展开培育小城市试点，构筑新的城镇化发展平台；五是城乡规划中健全人才开发机制，强化与研究院所、志明院校的合作，依托于研究基地建设，联合知名院所建立产学研机制，将产业园区规划为研究院与大学社会实践基地，和企业联合培养高学历人才、骨干人才，提高人才团队素质，工程学企渗透、开放、交流的互动模式。
5.尊重村庄差异
我国出台了一系列“土地流转”“土地确权”“产业资本进入”“家庭农场”等政策，启动了“美丽乡村”建设活动，规划乡村成为了城乡规划转型的新重点和新任务。
一是明确规划误区。村庄规划中避免盲目建设农村新社区和农房聚集，导致农民“被上楼”，简单理解村庄规划为立面改造和环境整治，对于文化、社会、经济等内容有所忽视，或是直接将规划城市方法推行至农村，导致城乡同质化[12]。乡村建设中，以练市镇为例，村庄多为人口空心化、耕作老龄化、人口地简化热点，需对以上因素充分考虑，配置公共设施与居民点，否则会造成实际和规划错位情况。
二是尊重现实条件，分类不同村庄，采取半城镇化、农业地区的差异化规划。对农业生产区村庄，仍保持散种植，农地流转少，可在尊重民众意愿，因地制宜下规划村庄；对于建业收入高，农地流转多，认同城镇化的村庄，可进行城镇社区改造聚集规划方式。并且，加强农村社区功能，如浙江省结合“美丽乡村”政策，有条件村庄设置便民服务中心，包含卫生服务、村民议事、健身休闲、文化娱乐等功能，可满足村民需求。此过程中，需维持乡村生态特点，保护乡村文化传统、风貌、生态环境等，对于经济欠发达、乡村分散地区，则发挥生态优势，建设休闲旅游景区，将生态优势功能发挥出来；对于经济发达乡村，则建设新农村社区，保留生态及文化特色，实现人口聚集，整合生态空间。
总结：综上所述，新型城镇化背景下，为实现城乡规划转型，落实社会可持续发展，缓和人与自然关系、城市与乡镇联系，则应当坚持以人为本、突出特色、节约资源。并且，结合实际情况，通过明确总体规划、构筑城乡生态、实现县域统筹、优化城镇布局、尊重村庄差异的方式，优化城市内部结构，使得民众能够转变传统观念，接受新事物，充分体现转型价值，从而推动城乡协同发展，缩短城乡差距。
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