黑龙江省寒地建筑科学研究院 黑龙江省哈尔滨市 150080
摘要：我国拥有九百六十万平方公里的广袤土地，国土资源丰富，在当前全球气候变化的背景下，暴雨、高温热浪、洪水、台风、干旱等极端天气事件以及火灾、重大传染性疾病等各种人为或工业化工风险的频繁发生，已经严重威胁到人类的生存和世界的可持续发展。“韧性城市”作为全球性创新运动，正是在这一背景下迅速发展并成为各国空间治理和风险防治的重点内容。目前，在不少国家和地区，人类对自然环境干预的程度已经远超自然本身的演化更新能力，成为制约当地社会经济发展的关键问题，并将对全球的生态系统造成无法估量的负面影响。与此同时，伴随着城镇化、工业化的深入，人类生活的建成环境已经大大改变，城市产业集聚，各种居民住宅及公共服务设施、超大规模城市综合体、人员密集场所、高层建筑、地下空间、地下管网等大量建设，也使城市的安全面临着严重的威胁。可见，随着全球化的加剧，人类与自然已经成为一个休戚与共的命运共同体，关系着全球生态文明建设的进程。我国自然灾害综合成灾指数也呈指数增长。长期以来我国非常重视防灾减灾救灾工作，但由于种种原因，国土空间所面临的灾害安全问题还很多，如国土空间开发无序、土地利用粗放、人口集聚过度、交通拥堵、自然文化遗产保护不力、基础设施和公共服务相对滞后、体制机制不很健全、城镇化发展模式不太永续。这些问题如果不及时解决，不仅会影响到我国国土空间的利用效率、区域均衡、能源安全、粮食安全以及生态安全，而且有可能会影响到我国“两个一百年”目标的顺利实现。因此，在国土空间规划体系构建的大背景下，如何实现韧性治理已经成为我国城市管理的一项重要内容，成为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴梦的重中之重。
关键词：韧性国土空间；建设重点
引言
目前，主体功能分区的研究成果已成为政府决策的重要依据，十九大报告中指明，我国要扎实推进主体功能区建设，推动主体功能区战略格局在精准落地自然资源部2020年颁布的《省级国土空间规划编制指南》，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，强调了主体功能区在国土空间规划体系中体现国家发展规划战略、发挥上位规划定位的基础性地位，明确了主体功能区优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局的作用，并再次对实现主体功能区精准落地提出了明确要求，省级国土空间规划不仅要落实上位国家级主体功能区的发展战略和约束要求，还要作为下位市县级国土空间规划的管控引导要求，市县级国土空间规划中的各类开发保护格局包括主体功能区要注重上位规划要求的落实与自身落地。这些都为主体功能区理论和实践提出新的要求和挑战。
1我国国土空间建设成就
我国是一个自然灾害多发的国家，一直以来灾害给我国经济社会发展造成了重大影响。中华人民共和国成立以后，党和政府高度重视自然灾害治理，也取得了举世瞩目的成就。当下，我国正处在由实现全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的承上启下关键时期。“安全发展”“可持续发展”作为中国现代化的必由之路，是我国城市发展必须正视的问题，对推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要。从2016年7月习近平总书记在唐山地震四十周年祭中提到的“两个坚持，三个转变”，到2017年10月党的十九大报告中提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，再到2019年1月习总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上强调要强化“忧患意识、底线思维、着力防范化解重大风险”等，充分体现了新时期国家领导人和各级政府对实施国家安全命题和任务的要求。
2我国韧性国土空间建设的战略重点
2.1以体制改革强化流域空间治理组织基础
流域管理体制为流域空间治理的各个方面提供决策、规划、组织、协调、人才、资金等各方面的保障。瑑瑤当前流域空间治理中的体制性障碍归根结底在于流域管理与区域管理之间的主辅关系错位。流域机构的独立性、权威性不足，流域机构与区域行政管理机构之间缺乏必要的协调是造成流域管理薄弱的主要原因。从实践来看，目前七大流域设立的生态环境监督管理局虽然增强了流域管理的力度，但作为派出机构的地位、按规章授权的职能权限都使其难有作为。要为流域空间治理提供有力的组织基础，必然要深入推进流域管理体制改革和创新。按照“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的优化协同高效原则，瑑瑥流域空间治理问题涉及职能众多且分散于各部门，需要一个具有权威性和专业性的机构统筹协调。流域管理需要在行政地位、管理权限和职能配置三个方面加强体制保障。
2.2加强制度约束，严格国土空间用途管制
严格落实主体功能区战略，落实国家自然保护地、生态保护红线、生态敏感脆弱区等特殊区域国土空间用途管制政策。建立国土空间用途管制制度体系、运行和监管体系，整合各类用途管制依据，优化用途转用审批、许可程序。实行区域生态环境准入清单，用法律制度筑牢自然生态安全防护网，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，让自然生态能够得到休养生息。
2.3加强国土空间规划和用途管控，科学编制国土空间规划
实施建设用地减量化行动，统筹控制总量、优化增量、盘活存量。创新土地资源供给与管理方式，深化土地供给制度改革，建立差别化的评价考核及财税等激励与约束机制，严格控制非农建设占用优质耕地及高生态价值用地。推进国土综合整治与生态修复，大力推进土地工程科技创新，持续推进矿山环境、水流域与湿地、退化与污染土地、盐碱地等领域的规模化综合治理。实施藏粮于地战略，实行最严格的耕地保护制度，重点加强永久基本农田建设，实行用养结合，建设节水高效农田。加快智慧国土平台建设，构建国土资源天空地立体化遥感监测“一张图”，建立实时监管和数据共享平台，发展“规、批、供、用、修、查、登”全流程数字化国土管护新体系，推进自然资源治理高质量发展。
结语
总之，为使总体规划中的防灾减灾目标和措施能得到具体落实和落地，应将国土空间综合防灾减灾规划纳入国土空间规划体系中的专项规划，形成与国土空间总体规划紧密衔接、相互协调反馈并同步编制的综合防灾减灾规划体系。同时，要清醒认识到随着经济社会的不断发展，灾害风险的种类不断演化，城市防灾减灾的内涵也在不断延伸，不同层级、不同空间尺度的灾害类型及其主要灾害也会有所不同，因此，不论是编制国土空间总体规划时考量防灾减灾，还是编制国土空间防灾减灾专项规划，都应该明确主要灾种和主要内容，以确保规划的科学性和可操作性。比如，在城市群层面，可以从区域空间基础设施体系、综合交通体系等方面统筹考虑区域性的联防联控，提升城市群的韧性。在省、，应当明确国土空间用途管制的防灾要求，针对不同类型重点防控对象，制定分级分类分区的灾害管控手段。在乡镇层面，通过提升基础设施和公共服务设施配套，提升其安全韧性水平。
参考文献：
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