凌源市自然资源局 辽宁凌源 122500
摘要：城乡建设用 地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障"两难"困境的一项重要管理措施。笔者结合会泽在实施城乡建设用地增减挂钩项目，盘活农村存量土地，探索异地扶贫搬迁方面，进行了进一步的探索和思考。本文结合凌源市情介绍了城乡建设用地增减挂钩项目与异地扶贫搬迁的成效及问题对加快实施增减挂钩项目促进异地扶贫搬迁的策略进行了阐述
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；措施
一、凌源市情
凌源是山区大市（县级市），人口大市，贫困大市于一身；贫困面广，贫困程度深。全市土地资源的主要特点是土地面积广、山区面积大、地块破碎、坡耕地面积所占比例大、耕地后备资源开发难度大、水土流失严重。全市农村建设用地地块、空心村、工矿废弃地、空闲地、废弃建设用地、城乡建设用地增减挂钩有一定潜力。
二、实施增减挂钩项目与异地扶贫搬迁的成效及问题
凌源市自然资源局根据各乡（镇）实际情况，做了调查摸底工作，立足土地利用总体规划、村镇建设规划和新农村建设规划，认真研究制定符合各乡（镇）增减挂钩项目实施方案。近年来，共批准实施8个城乡建设用地增减挂钩项目，拆旧区立项复垦总面积6800亩，可置换城市建设指标4500亩。目前，8个项目已全部完成。
（一）取得的成效
凌源增减挂钩项目居民点整体搬迁为了保证能符合实际，我们尊重民意，广泛听取群众意见，坚持自愿原则，组织了项目区所在乡、村群众代表进行了听证，做了听证会议纪要记录，收集了同意搬迁意见书，对项目的选址、布局、设计进行了充分的论证。强调因地制宜，实地对照二调现状图，认真做好现场踏勘和现状调查，让群众参与规划，并把群众的接受程度、满意程度作为检验工作成果的评判标准。这项工作也得到了广大群众的理解和支持。通过城乡建设用地增减挂钩工作的实践，社会效益、生态效益和经济效益逐步显现。一是有力地推进了新农村建设。坚持把方便农业生产、改善生态环境放在突出位置。通过迁村腾地、土地平整等措施，同步实施环境整治、园林绿化、建设农村新居，改变了村庄布局散乱、基础设施落后和脏、乱、差等问题，提升了村民生活质量，新农村建设大为改观。二是极大地提高了土地使用率。我市项目用地空间将得到有效缓解，做到以农补工、工农互补、城乡互动、耕地动态与建设用地动态实现“两平衡”。
（二）存在的问题和困难
我市一些山区地理环境恶劣，存在吃水难、行路难、上学难、就医难、通信难等问题，土地匮乏、贫瘠，不适合发展生产和生活居住；一些山区地处偏远，易发生洪涝灾害、地质灾害等自然灾害，极大影响和制约着群众脱贫致富；大部分综合能力及自我发展能力低，通过原地或就近安置的方式难以彻底解决贫困问题。 二是项目实施中存在资金紧缺，异地搬迁建新区的群众全部搬迁后才能实施项目。但建新区因资金困难，工作进度慢，拆旧区复垦项目就无法实施。三是后续产业发展周期长，致富能力不足。
搬迁群众自我积累有限，通过异地扶贫搬迁试点，虽然基本解决了搬迁群众的住房问题，但由于后续产业发展投入不足，还不能完全满足广大搬迁户的需要。四是实施移民搬迁后，搬迁户口粮田、宅基地、责任田还需要很好的解决，但就土地政策而言，规模化移民聚居点土地调整困难较多、难度较大，在一定程度上影响了移民搬迁的整体推进。
三、加快实施增减挂钩项目促进异地扶贫搬迁的思考
（一）为进一步发挥增减挂钩在推进新型城镇化发展和新农村建设中的重要作用
国土资源部明确提出加大增减挂钩对扶贫开发和生态搬迁的支持力度，将增加挂钩作为激励政策，依据土地利用总体规划、区域发展与扶贫攻坚规划及移民搬迁规划，在保证耕地不减少、建设用地规模不增加的前提下，优先保障本县域范围内农民安置和生产发展用地，可将部分节余指标在省域范围内挂钩使用。并将土地增值收益全额返还搬迁区，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活，促进地灾防治和生态建设。统筹破解移民搬迁用地和资金缺口两大难题。切实加强和改进增减挂钩项目组织实施管理，并进一步加强对增减挂钩工作的监督检查，确保增减挂钩项目与异地扶贫搬迁严格规范推进。
（二）项目区管理精细化
拆旧区和建新区是城乡建设用地增减挂钩工作的主要分区，而随着政策推行的不断深入，很多地方通过实践不断总结经验，对城乡建设用地增减挂钩管理工作中采取了精细化管理，。其次对于不适用建新区指标的项目可以先进行复垦再进行使用，复垦合格后才能进行入库；三是农民安置建新可以提前使用不超过一定比例的挂钩指标。最后，对于已经确定用途的土地要严格进行监督，禁止随意变更土地属性。
（三）整体审批程序系统化
各地为落实中央提出的“大规模实施土地整治”的工作部署，将增减挂钩的审批管理融入新农村建设和农村土地整治。例如可以将拆旧区与周围土地相关联进行统一的整理，从而一次性解决土地管理问题。还有很多地区将土地整治项目直接与增减挂钩项目相结合，农村建设用地复垦的耕地项目可以直接申请使用增减挂钩项目指标，并且加快这类项目的审批速度，合格后统一入库管理。上述实践创新活动，一方面使得项目区划分更符合实际情况，有利于合理安排实施地块，实现项目区的开放管理，提高了经济可行性；另一方面实行与整治任务相对应的挂钩指标类型划分和分类使用，有利于保障安置，提高了挂钩指标的使用效益；最重要的是整体审批程序的细化其实是对中央提出的山水林田湖生命共同体的真正落实，有利于规范项目区整体考核。
结语
综上所述，农村城乡建设用地增减挂钩是指通过统筹规划城乡建设用地，采取复垦等措施，将其整理为耕地，实现我国土地资源的使用平衡，明确农村城乡建设用地增减挂钩项目的合理性，带动乡村的长远建设与发展，完成国家建设用地指标。针对项目开展过程中存在的各类问题，建议采取统筹规划，实现项目的精细化管理。同时，要做好资金筹措工作，实现项目的多渠道整合，加大质量监控，促使管理的程序化发展，从而发挥出农村城乡建设用地的最大化效用价值。
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