彭如彪
（上海市青浦区消防救援支队 201700）
【摘要】：对火灾事故认定行为及基本特征进行了概述，分析了火灾事故认定行为不可诉和可诉观点之间的分歧及主要论据，明确了火灾事故认定行为可诉。
【关键词】：火灾事故认定；行政行为；行政诉讼
火灾作为威胁公众安全和社会发展的主要灾害之一，不仅造成当事人人身、财产的损害，同时也会引发后续当事各方民事、刑事、行政责任的承担。而责任的承担又有赖对火灾事故的认定。相对人对火灾事故认定存疑的，能否通过司法途径救济直接关系着当事各方的利益。因此，明确火灾事故认定行为是否可诉，对实践具有重要指引作用。
1 火灾事故认定行为概述
《中华人民共和国消防法》第51条规定：“消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照消防救援机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”该条文是对火灾事故认定行为的直接法律规定。据此可知，火灾事故认定行为具备以下两个特征：
1.1认定的主体为消防救援机构。
消防救援机构开展火灾事故认定工作，认定火灾原因，统计火灾损失，是由法律授权的行政行为，是一种法定职权行为。消防救援机构通过查明火灾原因，研究火灾发生、发展的规律，总结防火、灭火工作经验和教训，为改进和加强消防工作提供依据。同时，对火灾事故调查行为，必须依据法定程序和科学规范，保证认定行为合法、科学、公正和权威。
1.2仅对火灾事故进行事实认定，不直接判定当事人的法律责任。
表现为消防救援机构通过现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，统计火灾直接财产损失和人员伤亡情况，认定火灾发生原因。“对起火原因已经查清的，应当认定起火时间、起火部位、起火点和起火原因；对起火原因无法查清的，应当认定起火时间、起火点或者起火部位以及有证据能够排除和不能排除的起火原因。[1]”。因此，火灾事故认定是针对特定火灾事实所作的一种记录，其本身并不涉及当事人法律责任的判断。相关责任的认定仍需在具体的司法实践中由法院做出，火灾事故认定仅作为法院审判的重要证据使用。
2 火灾事故认定行为是否可诉的分歧
《中华人民共和国消防法》明确了消防救援机构制作的火灾事故认定书的证据功能。作为一种由公权力依法定职权做出的证据材料，火灾事故认定书直接影响着火灾当事人在民事、刑事和行政诉讼程序中的法律责任承担。然而，长久以来，火灾事故认定行为是否属于可诉性具体行政行为一直未有定论，相关法律法规未明确认定该种行为是否可诉，在司法实务中，法院也多有分歧。部分案例中，法院认定消防救援机构火灾事故认定行为不属于可诉行政行为，相关诉求往往被驳回起诉；部分则反之。这种不明确深刻的影响着火灾当事人合法权益能否通过司法程序得到救济。相应的对该问题也引申出两种完全相左的观点，即一种认为消防救援机构火灾事故认定行为不符合行政诉讼相关要求，不可诉。一种认为消防救援机构火灾事故认定行为符合行政诉讼相关要求，可诉。两者争论不断。
3 不可诉观点的主要论据
分析消防救援机构火灾事故认定行为不可诉的支持者的论点，其论据主要有以下几点：
3.1 消防救援机构的火灾事故认定行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可诉范围。
行政诉讼，是人民法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查行政行为合法性（包括审查其是否明显不当）的方式，解决特定范围内行政争议的活动。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对行政行为可诉范围做了明确规定，火灾事故认定不在其内，因此不可诉。
3.2 消防救援机构就火灾事故的认定应是一种专业技术鉴定行为。
首先“开展火灾事故认定,必须综合运用物理、化学、光学等专业知识,使用专业精密仪器,对获取的检材进行分析比对,客观得出火灾事故发生发展规律，具有很明显的专业鉴定行为特征[2]”。其次, 火灾事故认定中火灾损失统计只是一种程序性行政行为，不具有可诉性。再次，火灾事故认定得出的结论,只是反映消防救援机构通过调查，得出的火灾事故的原因，包括确定的原因或不确定的原因，本身并不直接认定责任。
3.3 消防救援机构就火灾事故的认定具有行政终局性，不具有可诉性。
《火灾事故认定规定》第四十条第三款的规定：“复核以一次为限。当事人对原认定机构重新作出的火灾事故认定，可以按照本规定第三十五条的规定申请复核。
”据此认为火灾事故认定在复核期满后或是复核机构重新认定之后，为终决行政行为，不可诉。
笔者认为，虽然不可诉的观点具有一定的合理性，但将火灾事故认定行为纳入行政诉讼更具合法合理性。
4 火灾事故认定行为可诉性分析
4.1 不能认为火灾事故认定行为为鉴定行为。
主要原因如下：首先，各类鉴定机构具有独立性,它们之间不存在行政隶属关系。鉴定结论不服，根据证据规则，只能申请重新定鉴定。而对火灾事故认定不服，应当向上级消防救援机构申请复核。其次，鉴定必须由专业技术人员进行鉴定并署名，在诉讼中若有当事人对该鉴定结论提出异议，可以在诉讼程序中申请有关专家出庭接受质询。而火灾事故认定是以消防救援机构名义作出的,并不需要调查人员在认定书上签字确认，实践中从事认定的火调人员也并不一定是具有专业知识的技术人员。在诉讼中也无可要求消防救援机构有关人员出庭接受质询的相关程序。
4.2 不应认为火灾事故认定行为是行政机关最终裁决的行为。
虽然根据公安部《火灾事故认定规定》的相关规定及精神，可以推论出火灾事故认定结论为消防救援机构做出的终局行为，但仍然有必要明确，该终局行为并不是我国《行政诉讼法》第13条第1款第4项受案排除的范围。该项规定：“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”。根据《中华人民共和国立法法》第七条规定，法律仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。而《火灾事故认定规定》系由公安部依职权制定并通过，本身并不属于法律，而为行政规章。因此，不能据此认定火灾事故认定行为属于行政机关最终裁决的行为而排除司法救济。同时，我们也应认识到，随着消防体制的改革，由公安部制定的《火灾事故认定规定》也将迎来修订，具体的修订情况必将随着改革的进行，更为呼应现实的需求。
4.3 应当明确火灾事故认定行为是消防救援机构的行政行为，具有可诉性。
行政行为，一般是指“行政主体行使行政职权所作出的能够产生行政法律效果的行为[3]”。行政机关，作为国家设立的行使国家行政职权的组织，其做出的行为原则上被推定为行政行为。火灾事故认定，正是依据法律授权而由消防救援机构做出的行政行为。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”可以看出，公民、法人或其他组织对行政主体作出的行政行为，排除规定性的4种不属于受案范围的情形之外，均可提起行政诉讼。火灾原因认定并未包括在排除性受案范围之中，法律亦未明确规定禁止受理，因此，法院则可以受理该类案件，确认该类行为可诉。
4.4 出于保护行政相对人的目的，应允许该种行为可诉。
消防救援机构根据火灾事故认定情况，制作的《火灾事故认定书》，虽然只是对火灾客观事实的描述，并不涉及责任的认定，但在司法实践中，作为关键性证据，它对火灾当事各方刑事、民事或行政责任的承担，具有重要作用，甚或是决定性的作用。但实践中，相对人往往对《火灾事故认定书》的专业性有所质疑，究其原因，还在于我们现行体制的局限性：其一是调查的人员并不一定具有相应的专业技术。火灾事故发生后，现场往往受破坏严重，不同的火场也具有不同的特征，这就需要调查人员具备专业的素质和丰富的经验。但现实中这一点很难保证。虽然随着消防体制改革的进行，火灾调查的专业性和重要性被一再强调，但罗马不是一天建成的，大批高素质火灾调查人员的涌现还需要时间；其二无法保证调查人员是否尽职、勤勉。火灾事故认定工作只是消防救援机构诸多工作中的一项，而目前的环境下，消防工作千头万绪、日益繁重，并不能保证调查人员专职该项工作，调查人员往往分心他顾，极有可能对火灾事故草草定论，如果不认可相对人对该调查行为的可诉性，仅依靠上级机关的行政复议，无疑是对相对人权利的剥夺，既不能够很好的保护相对人利益，同时也不能督促行政机关依法行政。
综上，笔者认为，支持消防救援机构火灾事故认定行为可诉，在理论和法律法规上具有一定基础，在实践中能够使火灾事故认定更加科学、合理、权威，同时，能够更好的保护行政相对人，拓宽当事人权利救济途径。因此，在法律法规上明确消防救援机构火灾事故认定行为可诉，既是对解决人民群众现实需求的呼应，也是消防救援机构依法行政的具体体现。
【参考文献】：
[1]：《火灾事故认定规定》（公安部第121号令），第三十条。
[2]：董静，《火灾事故调查规定嬗变与发展研究》
[3]：胡锦光 刘飞宇，《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社。
【作者简介】彭如彪，上海市青浦区消防救援支队初级专业技术职务，主要从事防火监督管理工作。