何德亮 梁西伟
五莲县自然资源和规划局 山东 五莲 262300
摘要：为切实解决闲置土地问题，2018年7月自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，提出“大力推进土地利用计划‘增存挂钩’，消化批而未供土地和盘活利用闲置土地，近期，又将“增存挂钩”政策写入新修正的《节约集约利用土地规定》中。一方面，各级地方政府频频反映建设用地指标存在缺口，另一方面，闲置土地数量不断膨胀。此矛盾现象无疑是近年来土地管理工作中较为突出的问题。闲置土地如何产生？为何屡经清理整顿而无法杜绝？怎样高效实现土地价值，有效解决闲置土地问题？这不仅是困扰行政管理部门探索实践的难题，也是学界亟需研究的课题。
关键词：闲置土地；成因；建设用地配置
引言
建设用地减量化发展背景下，改变以往经济粗放发展模式，盘活建设用地存量，合理高效利用土地是经济可持续发展的必然要求，更是新时代中国特色社会主义经济发展的必由之路。研究闲置土地成因，有助于发现阻碍现实行政管理工作中解决闲置土地问题的关键影响因素，助力于通过闲置土地盘活再利用进而提高城市建设用地利用效率的土地可持续利用。
1 宏观视角下闲置土地形成原因
1.1 央地间建设用地指标初始配置倾向差异
之所以存在央地间建设用地指标初始配置倾向差异，是因为央地间土地管理形式属于宽泛的委托代理关系。我国城市土地国家所有，地方政府经中央政府授权，代为行使土地管理权利，实质性实施建设用地组织利用工作。因而，某种程 度上，央地间土地管理形式亦可视为委托代理关系。中央政府通过政策法规等方式激励约束地方政府土地管理，以期实现耕地保护与经济建设协同发展。由于不对称信息以及激励约束机制的不完善的存在，委托代理关系易产生委托代理问题，即地方政府的土地管理实际行为与中央政府期望目标相背，产生了央地间建设用地指标初始配置倾向差异。
1.2 土地财政导致两种征而未供土地闲置类型形成
尽管征而未供土地闲置具有不同类型的表现形式，但土地财政与地价上涨相互促进形成循环，导致土地价格机制失衡，干扰了土地市场竞争性，从而导致土地闲置的形成。我国地方政府财政收入长期较为依赖土地出让款，由于建设用地所有权曾长期由法律规定必须为国家所有，集体土地只有经过地方政府征收，由集体所有转变为国家所有后方可允许出让。因而地方政府同时垄断土地征收与建设用地供给，以低廉的土地征收成本获得土地，以招、拍、挂形式获取高昂的土地出让款，从而获得高额差价作为地方财政收入，支撑急剧膨胀的财政支出，最终形成土地出让、地方财政收入增加、地方财政支出膨胀、经济快速增长、土地需求增加、土地出让价格上涨、土地出让增加的恶性循环。土地财政的存在使得地方政府注重土地征收与出让，地方政府一方面加快征地拆迁节奏，另一方面控制土地供应量，以期获得更高收益。而与政府干预市场行为相伴随的是大量的征地拆迁纠纷与“朝令夕改”的城市规划调整，并因此形成征而未供土地闲置。
2 微观视角下闲置土地形成原因
2.1 摩擦性闲置土地成因分析
从现实情况看，摩擦性闲置土地的产生主要因建设用地使用权人开发资金与经营管理能力不足，致使建设项目延期缓建或陷入债务纠纷。
部分依法依规取得建设用地的使用权人开发资金不足，无法兑现土地合同中开发建设强度的承诺，导致建设项目暂时性或长期性搁置；而部分使用权人因经营管理不善，陷入债务纠纷，导致建设用地使用权因抵债发生转移。这两种情形均会导致土地闲置。
摩擦性闲置是土地闲置与闲置解决之间时间消耗造成的闲置现象。其形成是由于土地二级市场不属于完全竞争市场，而属于垄断竞争市场，该类型市场中存在信息不对称，即土地闲置信息与闲置土地需求者之间信息不对称，彼此间信息搜寻成本较高，使得闲置土地从闲置到再次利用存在时间消耗，从而产生闲置。因而，摩擦性闲置是暂时性闲置，是现实土地动态供求关系下不可避免发生的闲置问题，应从缩短时间消耗，降低信息搜寻成本等方式缓解摩擦性闲置问题。
2.2 策略性闲置土地成因分析
建设用地价格决定机制——价值的增长推动地价上涨。土地物质和土地资本共同构成土地，以劳动为衡量尺度，土地资本价值真实存在，土地物质价值虚拟存在，二者组成统一的整体。理论上建设用地的价格是土地资源价格，是地租的资本化，而土地经济学中的地租一般是狭义地租，是由使用价值和产权价值转化而来。现实世界中，建设用地价格其实是广义的地租资本化形成的土地资源价格，广义地租还包含土地资本的投资和利息及经营利润。因而，现实建设用地价格还反映部分土地资本价值。随着投资与人口不断向城市空间集聚，土地的资本价值逐渐增长，建设用地价格也随之上涨。
2.3 地价上涨适应性预期推动闲置土地形成
建设用地价格在价格决定机制、形成机制与波动机制共同作用下，产生长期、连续的价格上涨事实，进而形成建设用地价格上涨的适应性预期。建设用地使用权人的土地利用决策受建设用地价格上涨的适应性预期形成的影响，从而导致直接与间接的策略性闲置土地产生。
根据适应性预期理论，建设用地使用权人观察到建设用地价格上涨，产生下一期建设用地价格上涨预期，在本期价格下，根据成本收益可能做出获取新的建设用地使用权、开发利用或观望闲置建设用地的决策；当后一期地价出现上涨的事实与预期相符时，使用权人会产生新的地价上涨预期，并更加倾向于做出取新的建设用地使用权与继续观望闲置建设用地以获取土地超额增值收益。在此过程中，存在将建设用地作为生产要素利用的使用权人，为降低成本也会预留发展用地。如此循环往复，土地价格不断上涨，土地需求不断膨胀，策略性闲置土地面积也不断增加。
3 对策建议
3.1 合理分配建设用地指标
中央与地方间建设用地指标分配倾向差异是批而未征土地闲置形成的根本原因，因此，中央因在充分考量地方经济社会发展、生态与耕地保护、区域协调等因素的基础上，向地方科学合理分配建设用地指标。探索降低中央与地方间建设用地指标分配倾向差异的激励制度设计，完善土地集约利用考核评价体系与建设用地指标分配与集约用地水平挂钩制度。
3.2 构建建设用地指标二次配置机制
建设用地指标二次配置机制的缺失，阻碍了市场对批而未征土地闲置的自我调节与恢复作用。因此，在“增减挂钩”指标交易机制探索基础上，探索构建省域间、省域内建设用地指标二次配置机制，用以缓解刚性下达指标与建设用地实际需求不相符的矛盾，进而减缓因政府供地行为产生的闲置土地。
3.3 完善“增存挂钩”闲置土地处置激励机制
约束机制失效导致的闲置土地大面积、大范围形成，短期内可通过国土督察制度重点督察予以缓解，长期则需要调动地方政府处置闲置土地积极性。增存挂钩制度将闲置土地处置与新增建设用地指标挂钩，形成中央与地方政府间的激励相容。完善增存挂钩制度奖惩措施，确立合理奖惩数额，最大限度保障激励效果。
4 结束语
建设用地减量化发展背景下，改变以往经济粗放发展模式，盘活建设用地存量，合理高效利用土地是经济可持续发展的必然要求。城市闲置土地数量伴随经济发展而不断增长，某种程度上阻碍了城市存量建设用地再利用工作。闲置土地处置政策执行效果深刻影响闲置土地形成与再利用，且闲置土地处置工作执行力对闲置土地形成的影响较为复杂，因而有效测度地方政府对闲置土地处置政策执行效果的模型对闲置土地治理研究意义重大。
参考文献：
[1]裘双双,岳文泽.县域批而未用土地的监测研究[J].中国土地科学,2016,30(02):31-40.
[2]孔小伟.我国闲置土地处置中的政府功能与政策选择分析[J].经济与管理,2015,29(02):36-40.