李笑咪
陕西省环境科学研究院 陕西省西安市 710061
摘要：国家、地方政府建立生态环境损害赔偿制度，是生态文明思想以及生态保护制度的具体实践。《生态环境损害赔偿制度改革方案》虽然是推进中国环境保护的制度实践，但无法在依法治国背景下逻辑自洽地供济于环境法治。从依法治国方略、诉讼制度的立法原则等因素考量，生态环境损害赔偿制度法律化是中国环境法治的必然趋势，其重点应从权利主体、赔偿范围、公众参与、诉讼衔接等方面展开。
关键词：环境保护制度；政策法律化；环境法治
引言
一直以来，我国将环境污染、环境损害救济方法规定在传统侵权法中，传统侵权法主要为人身伤害和财产损害提供救济，但生态环境受损破坏对象是环境的生态价值。随着生态环境损害问题日益受到各国关注，发达国家较早开展了生态环境损害赔偿制度相关法律研究，部分国家已形成成熟的生态环境损害赔偿制度体系。但我国对此问题的研究仍处于初探阶段，研究主要集中在因果认定、民事责任归责原则和惩罚性赔偿适用等方面，忽视了生态本身受损的重要性。为解决生态环境损害救济问题，中共中央办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称为《改革方案》），但缺乏针对生态环境损害的概念、范围、损害行为、救济途径、监管等制定法律规范，在发展生态文明的同时保护相关法益。因此，本文通过分析生态环境损害赔偿制度实践的具体特征并借鉴已有研究成果，拟提出生态环境损害赔偿制度法律化的具体内容，细化和完善法律规制不足，为推进我国生态环境损害赔偿制度法律体系构建提供参考。
1生态环境损害赔偿制度实践特点突出
目前，我国生态环境损害赔偿制度的实践特点相对比较鲜明。首先，制度实践的主要驱动力来自政府。我国生态环境生态赔偿特指政府及其相关部门作为原告来向赔偿义务人主张生态环境损害赔偿。由于政府及其相关部门握有生态环境损害赔偿的启动权，其工作的主动性直接决定了生态环境损害赔偿的实践进程。就政府部门而言，负责“牵头指导实施生态环境损害赔偿制度”的生态环境部门表现最为突出，通过积极推行生态环境损害赔偿实践，在其中发挥了重要作用。其次，在案件的选取上，多以环境资源类犯罪案件为突破口，具有刑民交叉的特点。之所以如此，主要是因为：一是生态环境损害赔偿以发生严重生态环境损害后果的案件为适用对象，而环境资源类犯罪案件无疑达到了严重污染环境和破坏生态的程度，从环境资源类犯罪案件中选择相关案件，提起生态环境损害赔偿不失为一条捷径；二是破坏环境资源类犯罪经过公安部门侦办、检察院起诉、法院审理，其所确定的污染或破坏生态环境的事实、因果关系以及对责任人的认定等都可以作为地方政府及其相关部门提起生态环境损害赔偿的依据，可大大简化政府提起生态环境损害赔偿的准备工作与程序。最后，在具体操作层面，司法规则的完善受到重视。2019年6月，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，对生态环境损害赔偿诉讼规则做出了全面的规定，除了明确受案范围、管辖、起诉条件、举证责任、证据规则之外，还将“修复生态环境”确立为一项独立的民事责任。此外，在生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼的顺位与衔接上，明确了前者的优先顺位。
2生态环境损害赔偿制度法律化的具体展开
2.1主体范围的拓展
在我国，自然资源国有，《改革方案》中赔偿权利人以政府为核心，政府，在《改革方案》中是指省级、市级、地级政府及其指定的部门或机构。那么，如果政府在破坏了生态，损害了生态环境功能的时候，是否应当承担修复责任，对已经造成的生态环境损害承担生态环境修复等费用？答案是肯定的。政府换位为赔偿义务人，对生态环境损害赔偿制度产生了重要影响，比如如何解决好此时的赔偿权利人问题。在政府损害生态环境时，由公民、法人和其他组织作为赔偿权利人更为适宜。
2.2公众参与机制的具体实现
让公众参与到生态环境保护中最直接的目的就是为修复生态环境功能、监督损害赔偿磋商和环境公益诉讼提供一个公众性的考量，生态环境损害赔偿制度的法律化缺乏公众的参与权是不完善的。也就是说，生态环境损害赔偿只有政策性制度和法律制度是不够的，引导鼓励公众主动参与进行生态环境保护，才能从根本上做到标本兼治。建立一套保障公众参与权、监督权、知情权的法律制度尤为必要。可以从最大化考虑公众的利益诉求、维护公众权益、保障公众参与的有效机制等方面展开：一是确保公众的举报权与司法救济权。第一时间发现生态环境存在问题的大概率是人民群众，生态环境与其息息相关，制度法律化应着重展现人民群众在保护生态环境中不可估量的作用，确保公众对身边的生态环境损害事例享有举报权，特别是应当提起诉讼达到修复目的的情况，具体可以向赔偿权利人举报，也可以向具有“法律监督任务”的检察院举报，以及公众依照法定程序提起诉讼主张损害赔偿，是公众参与生态环境保护的有效行使方式。二是确认和保障公众行使知情权。应当将生态修复过程等公开与众，由公众监督修复赔偿金是否到位，是否存在资金使用过程中滥权，是否资金足额修复生态等问题。
2.3生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的衔接
对于生态环境损害而言，环境公益诉讼是从司法诉讼的角度对生态环境损害的救济途径，与生态环境损害赔偿诉讼两者具有共同的宗旨，都是通过磋商或民事制裁来对受损的公共利益或被破坏的环境进行救济或者修复，从而保护生态环境等社会公共利益。虽然在内容范围上有所重合，但起诉主体不同。这一过程中诉讼主体起诉顺位规则的缺失、两种案件的界定模糊等情况，不利于生态环境损害赔偿制度的改革实践。对此需要在法律层面、技术规范层面以及审判程序方面将不同主体提出的生态环境损害赔偿与环境公益诉讼有效衔接，以明确相同生态环境损害案件的诉讼主体资格以及起诉顺位，明晰两种案件的界限，并建立规范的诉讼规则。具体措施如下：（1）明确由不同诉讼主体提出的生态环境损害赔偿诉讼案件与环境公益诉讼案件的联系。因生态环境与自然资源部门有其专业优势，建议政府部门将其作为第一顺位，社会组织为补充。检察机关在此过程中，需有效发挥监督职能。（2）健全磋商制度。可从完善前置使用条件、细化赔偿事项、提升赔偿效率等方面做出协商性规范。环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼联动协调、相互作用共同构成了我国环境保护的法律制度的工具。
结语
中国人类命运共同体建设中，生态环境保护涉及全民乃至全人类利益，需全国性法律技术标准来规制，建立健全生态环境损害赔偿制度的相关法律法规，是促进我国生态文明发展做出的重要实践活动，这也是实现新时代生态文明建设的必然要求。
参考文献
［１］何军，刘倩，齐霁．论生态环境损害政府索赔机制的构建［Ｊ］．环境保护，２０１８（５）：２１－２４．
［２］马英杰，辛烨．我国行政机关进行生态环境损害索赔的法律实践［Ｊ］．环境保护，２０１８（５）：４１－４６．