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土地划拨制度运行中存在问题及完善

发表时间：2020/10/10 来源：《基层建设》2020年第17期作者：李海波

[导读] 摘要：土地资源关乎国民经济发展，在计划经济体制下，我国出台了土地划拨制度，随着时代的发展进步，我国经济体制逐渐向着市场经济转变，开始采用双轨制度，沿用土地划拨制度的基础上还出台了土地使用权制度，同时土地划拨制度逐渐暴露出越来越多的不足，对土地市场产生不小的冲击，为此有必要加强对土地划拨制度的研究探讨，本文先总结土地划拨制度运行存在的实质问题，再提出一些合理的完善意见，希望为土地划拨制度完善优化提供

        东宁市自然资源局
        摘要：土地资源关乎国民经济发展，在计划经济体制下，我国出台了土地划拨制度，随着时代的发展进步，我国经济体制逐渐向着市场经济转变，开始采用双轨制度，沿用土地划拨制度的基础上还出台了土地使用权制度，同时土地划拨制度逐渐暴露出越来越多的不足，对土地市场产生不小的冲击，为此有必要加强对土地划拨制度的研究探讨，本文先总结土地划拨制度运行存在的实质问题，再提出一些合理的完善意见，希望为土地划拨制度完善优化提供一定的帮助。
        关键词：土地划拨制度；问题；完善
        我国国土面积高居世界第三，但是由于人口数量较多的原因，人均占有资源相对更少。在我国成立初期，出台了土地划拨制度，后续出台了国有土地使用制度，逐渐形成双轨制，但是随着时代逐渐发展，双轨制度出现不小的摩擦，划拨土地制度出现了定位模糊、范围不清等问题，甚至有学者提出废除土地划拨制度。为此，需要站在我国国情分析土地划拨制度，推动土地制度改革，才能充分利用土地资源，解决现有矛盾问题。
        1土地划拨制度运行中存在的问题
        1.1实体性规范模糊
        首先，在土地划拨制度上提出了“公益性”这一概念，但是界定过于模糊，从建立目的来看，划拨土地制度应该用于公益性用地，不以盈利为目的，但是在实际运行中，土地划拨制度已经突破该限制，国家后续出台的规章制度扩大了适用范围，如果一味的通过土地划拨制度扶持盈利项目，必然会出现垄断行为，违反公平竞争原则，同时扰乱土地市场。土地划拨制度基于公益性原则运行，但是界定不模糊，加上持续扩大适应范围，必然会围绕公平竞争的原则。其次，土地划拨行为需要政府部门的批准，但是随着经济改革的推进，政府部门不仅仅是审批者，同样是使用者，导致一些行政部门滥用划拨权利，一些地方政府为了招商引资不断扩大土地划拨范围。最后，土地划拨制度存在一些可行性补强的规定，例如土地划拨制度限制了土地使用权转让、出租的方式，一种是签订合同后缴纳费用，另一种是转让后获得收益在缴纳费用，两种方式都存在一定的缺陷，第一种可行性较差，第二种与其他条例犯规产生冲突。
        1.2缺乏程序性规范
        土地划拨制度缺失约束及监督机制，法律规定政府部门负责审批，土地管理部门负责实施土地划拨行为，同时界定了有偿划拨范围，但是规定不够详细，在执行过程中，可能出现滥用权力的情况，引发该问题的主要原因在于监督约束机制的缺失。正常情况下，应该先做出土地规划，在开始执行划拨制度，但是现阶段规划层次较多，相互之间没有做好衔接，无法发挥土地规划应用的协调能力，限制土地资源开发。
        1.3土地资源浪费和不公平竞争
        在计划经济时代下，土地划拨制度存储较多的土地资源，国家无偿给国有企业拨款，企业获得土地后没有使用期限，导致企业不节制的扩大建设用地，但是后续没有做好经营规划，浪费大量的土地资源，无法保证土地利用效率。除此之外，土地划拨制度还会引发不公平竞争，在实行双轨制度后，出现了不小的经济差别，引发不公平竞争。国有企业盲目获取土地资源，没有合理规划利用，而一些单位则缺乏建设用地，一些大型国有企业占据优势地理位置，阻碍该地区的经济发展。
        2土地划拨制度运行完善建议
        2.1制定修改相应的法律规范
        经过不断摸索总结，我国后续颁布大量的法律规范，经济发达城市也做出了一些地方性的规范，但是一些规定有关划拨土地制度表述比较模糊，内容缺乏可操作性。

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基于该问题，有必要出台完善统一的划拨土地制度管理政策，利用高阶法律统一规范划拨土地使用制度的相关内容，同时整合处理现行的法规章程。现阶段，我国已经具备制定统一规范土地划拨制度的条件，主要表现为：近些年，大量的实践探索为制定法规奠定实践基础，同时现阶段实施的法律规章已经奠定理论基础，国外法规可以提供一定的参考。
        2.2科学设定使用权权利范围的限制性规定
        在出台统一规范的规章制度后，可以解决执行混乱的问题，接下来应该解决公益性界定范围模糊的问题，现阶段界定范围过于宽泛，为此要改变判断依据，坚持划拨土地制度的公益性用途，例如盈利目的不可以采取划拨方式，虽然公益性界定起来比较款纳，但是通过合理的取舍，还是可以判别大部分的用地目的，明确公益范围。在确定了公益性目的的限制才能使划拨土地使用权的适用范围得到有效的控制，使得确实需要采用划拨方式的项目得到许可，杜绝以“公共利益”为掩饰的盈利性项目无偿占用公共资源。真正实现划拨土地使用权的价值取向，即公益目的划拨土地使用权的价值取向在于财产的使用价值即消费性，而不在于财产的交换价值即流通性，权利人的权利内容集中体现为对土地本身的现实支配。确定了公益性目的的限制后，还应明确权利限制，即一旦确认土地使用属于公益性目的采用划拨方式后，则法律应禁止该土地的转让、租赁、抵押，权利人只能占有、使用而不得处分土地使用权。
        2.3合理设置有偿划拨的时效性规定
        根据我国现行法律规定，划拨土地使用权采取无偿或低偿取得，无偿使用并且无限期使用，这与国外的相关法律规定相比具有一定的差别。对于公益事业用地，多数国家及地区并不是采用无偿使用制度，而是采用低偿用地的制度，只是对于政府机关用地采用无偿使用制度，无偿使用的范围非常窄并且有严格的规定与限制。我国的划拨土地也应该尽量减少无偿划拨的范围，采用低偿并有使用限期的划拨。采用低偿并有使用限期的划拨制度中，土地出让金的金额与使用期限应当合理的设置，这是一个关键的问题也是一个难点问题。对于该问题，应当结合公益事业项目的性质、土地总体规划、政府对于公益事业的优惠政策、提高公益事业服务质量、保护公共利益等诸多方面综合考量。同时，建立科学的土地使用权价格评估制度，定期对基准地价和相关价格进行修正。
        2.4建立土地划拨制度的监督约束机制
        首先，应当对土地划拨情况及信息公开化、透明化，建立动态的划拨土地信息公开制度。通过及时公布划拨土地供应计划、需求计划、存量划拨土地使用权的处置计划等，增加土地行政行为的公开性和透明度，这样做一是有利于政府对土地的管理，二是有利于对土地划拨行为的监督。其次，要建立土地划拨权滥用的追责制度，对于承担土地资源管理职能的国家机关、工作人员等滥用土地划拨权造成土地资源损失的应当追究责任。这样做有利于强化责任人的责任心，有利于实现社会公平，对于负有权力的人员或机关在滥用权力后而不承担责任，这显然违背了责权利相一致的原则，势必要造成权力滥用、以权谋私，导致腐败丛生。
        3结语
        综上，为了更好的保护公共利益，科学利用土地资源，国家出台了土地划拨制度，但是在执行过程中暴露出大量的问题，已经无法保护公众利益，为此要做出合理的改进，本文主要从土地划拨制度的缺陷问题入手，提出合理的改革措施，希望保障社会公众的利益，同时最大化利用土地资源。经过一系列的研究，本文认为土地划拨制度主要存在立法模糊、缺乏监督管控等问题，针对上述问题提出一些建议，希望为制度完善提供帮助。
        参考文献：
        [1]刘明.国有划拨土地有偿使用制度探析-鞍山市国有划拨土地有偿使用情况调查[J].丝路视野，2018，000（024）：P.65-65.
        [2]张启芳.某国有企业国有划拨土地现状调研分析[J].现代商业，2018，000（005）：253-254.
        [3]曹思雨.未经审批之划拨土地使用权转让合同效力的司法实证研究[D].2019.