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国土空间规划体系下的村庄规划分析

发表时间：2020/9/23 来源：《基层建设》2020年第17期作者：王祎锋

[导读] 摘要：建立国土空间规划体系并监督实施是中共中央、国务院作出的重大部署,是践行绿色发展、高质量发展,最终实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

        新昌县自然资源和规划局
        摘要：建立国土空间规划体系并监督实施是中共中央、国务院作出的重大部署,是践行绿色发展、高质量发展,最终实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。国土空间规划体系下的村庄规划是乡村地区的详细规划,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设的法定依据。为此，笔者从实际工作经验出发，在论述以往村庄规划问题的基础上，结合当地地区的实际情况，论述了国土空间规划体系下村庄规划的合理路径，希望能够为村庄规划编制工作提供有益参考。
        关键词：国土空间规划；村庄规划；问题；路径
        在乡村振兴的背景下，做好村庄规划编制，是为乡村积蓄发展力量、引导乡村科学发展的重要环节和手段。自 2019 年国务院发布《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以来，我国乡村规划编制工作体系有了极大的改革和创新，其中，“多规合一”的村庄规划思路和规划技术，成为优化村庄生产、生活、生态规划布局的主要指导。所谓“多规合一”，就是指要按照先规划后建设的原则，站在更高、更远的立场和角度，在通盘考虑农村土地、产业、人居、生态、文化等保护和传承的基础上，编制出的实用性更强的发展规划。与传统的村庄规划理念相比，“多规合一”的规划方案，突破了传统规划编制方式中的“小空间尺度”，有助于推进农业供给侧结构性改革，激活乡村振兴的内生活力。然而，新的村庄规划思路与技术尚处于起步阶段，我们没有现成的经验可以参考，更没有标准化的编制指南可以遵循，所以，当前国土空间规划体系下的村庄规划依旧存在着很多问题，特别是以往村庄规划中的一系列遗留问题，已经对新时期的村庄规划工作提出了巨大的挑战。
        一、以往村庄规划中的问题
        （一）追求内容的大而全，规划缺乏针对性
        以往东莞地区的村庄规划，存在着过分向城市规划靠拢的误区，即侧重村庄的空间布局安排和建筑形态设计，美观有余而实用不足；规划不能切实从每个村庄的个性特色出发，导致“千村一面”的现象普遍存在。此外，很多村庄规划贪图内容的大而全，想要全方位统筹产业、用地、交通、景观等内容，但是却往往忽略本地最需解决的根本性问题，导致规划的指导性不强，很多规划沦为“一纸空文”，根本没有实施建设的意义；更有甚者，为了实现规划中的“宏伟蓝图”，很多村庄不顾乡村生态保护要求，对村庄建设用地的指标管控不严，历史文化和风貌保护用地缺失等问题频繁出现，这在很大程度上影响了村庄的可持续发展能力。
        （二）工作思维过于狭隘，规划中的空间格局较小
        还有很多村庄规划不能从村庄的整体发展入手，存在“重村庄轻全域、重建设轻保护、重设计轻管理”等问题，导致村庄规划与乡镇土地利用规划不一致、规划项目难以落地、建设工作中出现反复等问题，由此浪费了大量的人力物力资源。
        （三）村庄规划的理论性强，落地指导性不足
        目前来说，村庄规划大多由政府多部门共同主导，且不说部门之间的沟通和协调能力，就是在规划编制完成的表达工作中，就出现了很多问题。一是村庄规划的理论性过强，对于很多规划要求的表达不够直接，在规划讲解过程中，很多村干部和村民都不能理解规划意图，导致实施效果差。二是规划“形而上”的问题，即过分从管理角度思考问题，但是却忽略了
        村风民俗以及村规民约在村庄规划和项目实施中的重要性，致使村庄规划与实际情况的匹配度不高。
        （四）公众参与度较低，对规划的配合度不足
        村庄规划最主要的目的，在于帮助村庄解决发展中的棘手问题，为此村庄规划理应坚持“以村民为中心”的原则，在广泛听取村民意见、了解村民需求的基础上，邀请更多的村民参与到村庄规划工作当中，以此提升规划的科学性，保证规划实施的顺利性。然而在这方面，我们的工作中的确存在着很多的不足，很多村民不理解村庄规划的意义、不主动参与规划编制的过程、不支持村庄规划的建设指导，工作开展起来较为困难。

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        二、国土空间规划体系下的村庄规划
        （一）坚持“先规划后建设”的原则，编制“多规合一”的实用性村庄规划
        所谓“凡事预则立不预则废”，村庄的建设发展必须以科学合理的规划为依据，要坚持“先规划后建设”的原则，在通盘考虑农村土地利用科学性、农村产业发展可持续性、农村人居环境不断改善、生态文化更好保护的基础上，因地制宜地考察规划编制的针对性和实用性，争取打造“一村一品”的指导建设效果。
        针对当前村庄规划项目“落地难”的问题，要进一步推广“多规合一”的规划编制思路，加快整合村级土地利用规划、村庄建设规划等指导性文件，统筹村庄发展各类目标（生态保护修复、耕地和农田保护、历史文化传承与保护、基础设施和公共服务设施科学布局、充足的产业发展空间、舒适的农村住房、村庄安全和减灾灭灾等），顺应时代和村庄发展规律，根据不同村庄的发展现状、区位条件和资源禀赋分类（聚焦提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄），因村制宜，分类引导推进，坚决不搞“一刀切”，以更加优化的国土空间布局和融合配套设施，激活村庄产业活力。
        （二）完善工作组织，严格遵循用地分类标准制定村庄规划
        村庄规划工作，是一项综合性、复杂性较强的工作，需要深入实地进行全方位的考察，因此，完善的组织工作，是新时期做好村庄规划的先决条件。为此，在规划编制之前，一是应明确牵头和参与规划的部门和单位，根据各自技术能力和职责，做好工作小组分工，如技术标准小组、统筹协调组、技术培训组、数据技术组、进度及质量协调组，以此保证其各司其职地顺利推进规划编制工作。二是要确保有更加标准化的调研方法，做好调研的计划、资料准备和各项预约准备工作；在调研中，要充分借助高科技手段，以航拍、高科技探测作为实地调研、走访收集的有效辅助，以此提升调研工作的效率和质量。
        调研和规划编制工作中，要切实落实各类用地红线：生态保护红线、永久基本农田和永久基本农田储备区红线、乡村历史文化保护红线等，并提出与保护工作要求和村庄持续发展相匹配的建设性意见，从而对此类空间实施更好的保护。
        （三）提高公众参与度，坚持“开门编规划”的工作原则
        一是要做好解释性工作，针对现有规划中一些复杂的成果内容，要以更加简明化的方式和通俗易懂的语言表达出来，让每一位村民都能弄清规划编制的目的和意义；特别是针对一些村民关注的重点问题，更是要从多个方面和角度，切实讲清解决的方式与办法、未来的发展预期等，以此获得村民的支持。二是要做好征询公示工作，让广大村民切实参与到决策过程当中，对于已形成的规划方案现场征询村民意见、形成意见汇总表，并结合民意对规划进行再次的核实、修正，保证最终形成完善的规划成果。要灵活征询公示手段，坚持以公众参与为核心，加快构筑互动、沟通更加流畅的线上交流平台，有效实现对规划编制的全程跟踪，让村民与规划师共谋共策，探索更具特色的村庄建设发展模式[3]。三是要克服“重规划轻管理”的传统工作弊端，积极探索政策、规定向村规民约转化的有效方式，打造村民可理解、易接受的规划管制+村规民约“刚弹结合”的村庄管理模式。
        结束语：
        国土空间规划体系下的村庄规划，是推动乡村精细化管理和可持续发展的重要指导，对于我国的乡村振兴事业意义重大。虽然以往工作中的很多问题和弊端给当前村庄规划创新与改革工作带来了一些困难和麻烦，但是我们相信，只要坚持和贯彻“以人为本”的规划编制理念，切实强化规划编制的组织保障和技术保障，我国的村庄规划工作一定会持续进步并为社会主义现代化建设做出突出的贡献。
        参考文献：
        [1]李蕾.基于国土空间体系下的村庄规划思考——以金华市金东区为例[J].浙江国土资源，2020，（1）：19-20.
        [2]贾铠阳，乔伟峰，王亚华，等.乡村振兴背景下村域尺度国土空间规划：认知、职能与构建[J].中国土地科学，2019，33（8）：16-23