剑阁县自然资源局 四川省广元市 628317
摘要：我国国土面积广大，国土空间规划管理工作也越来越受到重视。当前的国土空间规划由于要求实现所有土地资源的利用最大化，所以要基于土地利用规划角度，研究当前的国土空间规划体系问题。本文通过对该方法的使用，分析当前存在问题的原因，并在此基础上提出针对这些问题的解决方法，让土地利用规划水平得到有效提升。
关键词：土地利用规划；土地资源；国土空间规划体系
引言
2019年，由部门独奏的单项部门规划，将正式合奏成国土空间规划，实现“多规合一”一张图管理的目标。在这改革创新、新旧规划更替的日子里，反思过去（土地利用总体规划），展望新的规划（国土空间规划）工作，具有承前启后的重要意义。
1我国空间规划体系的规划功能作用
我国国土面积广阔，各地区人口密度分布不一，资源配置不均，环境压力增大等相关问题逐渐显现。构建科学的国土空间规划体系，是从根本上解决资源分配不均，生态环境破坏，空间利用过度开发等多种问题的根本途径。应该发挥其统领作用，强化国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用。落实国家发展规划提出的国土开发保护要求，为国家发展规划落实提供保障。另外，发挥国土空间规划体系，在国土开发保护过程中的战略引导和刚性管控作用，对各项规划的开发活动提供指导和约束。
2基于土地利用规划角度的国土空间规划体系问题
2.1土地利用率问题
目前的土地利用率从表面上来看较高，但是实际使用阶段存在严重缺陷，比如对于我国的农村地区土地来说，不少农业用地存在被侵占问题，占用建设了工业项目，而我国的人均粮食占有量只处于世界的中端水平，当前存在的这一缺陷会让农业用地的总量进一步下降，同时广大失地农民未能获得工业生产的相关技能，导致农村劳动力过剩并引发社会矛盾，可以说当前土地利用率不足的一个最直观原因是对土地用途的不合理规划，此外即使在城市土地中也存在该问题，最主要的表现形式是，将生态绿化用地应用于工业项目用地、商业住宅开发用地等，虽然城市居民因此可以获得较高的补偿收入，但是城市居民的生活环境不能达到要求，自然也是降低了土地的利用率。
2.2加强分类衔接，细化分类体系
根据不同部门管理需求及目的，以主体分类为基础，细化专项用地分类，加强主体、细化分类衔接，服务多目标多层级空间规划。在确保用地分类系统性的基础上，考虑城乡规划、土地利用规划等多个空间性规划“合一”特征，与现行分类体系做好衔接对应，尽量保证新旧用地分类体系有效衔接。充分考虑国土部门严格保护耕地、集约土地利用，规划部门优化用地结构、提升城乡品质等要求，兼顾其他规划管理部门的核心管控要求，在国土空间用地主体分类的基础上，充分对接其他用地分类标准，形成上下联系、逻辑分明的国土空间用地细化分类，如借鉴“城规”用地分类，根据设施齐全和环境良好程度，将居住用地三级类细分为一、二、三类居住用地，根据不同行业类别和性质，将公共管理与公共服务用地细分为行政办公、医疗卫生、社会福利等，形成满足各详细规划或专项管理的四级、五级类。根据“五级三类”国土空间规划体系，明确各层级地类划分与各层级空间规划的对应关系，实现国土空间规划的有效传导和差异化管理，如主体分类服务于国家、省、市、县级国土空间规划，细化分类服务于镇村国土空间规划、市县以下详细规划以及相关专项规划等。
2.3数据来源与采集精度不一致
不同用地分类体系的划分主体对于数据来源的选择在一定程度上会影响用地分类构成和数据采集精度，而数据来源与采集精度的不一致则又进一步造成不同用地分类数据的差异。
相比程序规范、成熟的“土规”用地数据与地理国情用地数据，“城规”用地数据在“多规合一”理念提出以前，各地方多由城乡规划部门在“土规”用地分类数据基础上，自行采购遥感影像进行判读解译，再结合其他专业辅助资料进行变化更新，而在“两规”逐渐融合之后，多依据“两规”用地分类对照转换表，采用“土规”用地分类成果数据和城乡规划审批信息进行调查更新，其在建设用地部分无最小上图面积，而在非建设用地部分的数据精度基本与“土规”用地数据保持一致。相较于地理国情用地数据，国土“三调”之前的“土规”用地数据相对粗略，而国土“三调”及之后的土地调查要求进一步提高调查精度，届时“土规”用地成果数据的精度与最小上图图斑面积已大致相当。
3基于土地利用规划视角的国土空间规划体系建设方法
3.1土地利用率提高方法
在土地的利用率提高阶段，要研究当地的自有环境以及原有的运行体系，防止在后续的发展阶段出现问题，在土地利用率的具体研究过程，可采用多种新型技术模式升级现有的管理方法，比如采用GIS技术观测当前管理区域的土地资源利用方式，并且该数据要进行全面的革新，如在农业用地的观察阶段，当发现某区域的农业用地被大面积更改为工业用地时，则GIS技术要把这一信息及时提交给自然资源管理部门，让该部门研究这一变更形式是否得到批准，当发现存在违法占用问题时，则可责成当地的政府部门将非法侵占农业土地，在规定时间之内将土地的用途还原为原有用途。另外对于土地的利用率保持工作也要根据其本身用途，按照不同的时间以及季节变化，研究该地区土地的发展情况，才可以制定今后的土地利用率提高方法体系。
3.2“公众参与”贯穿到每个环节的规划监督体系
1）做好规划监督体系前期的宣传工作，使其能够对规划监督体系工作有基本了解，进而积极参与到规划修编、实施、监管等过程中，共同维护规划监督体系的权威性。2）规划编制工作的开展，要贯彻以人为本的基本理念，围绕构建绿色生态宜居、充满活力的城市开展系列工作，构建完善的参与激励机制，推动规划长期有序开展。通过后期的长期有效的公示制度，激发公众长久参与规划的热情及积极性。3）广泛听取各界的意见，积极接受各领域专家学者和群众的监督，在法规规定的时间内，及时对不符合规划或者可能会造成生态民生危害的地方进行修正和处理，提出科学合理的规划。
3.3统筹全国发展，实现各个地区互利共赢
建立我国国土空间规划体系对于统筹城乡一体化发展，加强我国凝聚力，具有重要的引领和管控作用。之前的各级规划之间衔接不协调就是因为缺乏完善的、系统的体系，缺乏国土空间规划的顶层规划和基础规划，没有形成“金字塔”一样的规划体系。而如今构建的国土空间规划体系具有战略性、科学性、协调性和可操作性等显著特点。各地区既能对生态环境实行分区管治，又能实时了解各地区自身的资源优势与劣势，与其他地区进行协调与合作，齐头并进，实现共赢发展。
结语
综上所述，基于国土空间规划视角下的土地资源利用过程，当前存在的问题包括土地的利用率不足、土地规划方法存在的问题等，导致实际的土地资源利用水平和预期标准存在差异。解决问题的方法包括对土地应用类型和应用方法的全面分析、土地资源经过深入调查后将其合并、国土资源规划方法的科学升级等，以提高土地的综合利用质量，这正是新形势下国土空间规划应该解决的问题。
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