广州市城市规划勘测设计研究院 广东广州 510060
摘要：建筑退让红线是控制性详细规划出现后的重要技术指标之一，指的是建筑物相对道路红线而言应当按照城市规划管理规定退后的距离。通常被认为是被用来防止开发商在利益驱动下用建筑占满用地、保证建筑物之间日照采光和通风要求、控制城市沿街立面、提供用地的道路交通缓冲的重要技术手段之一。本文通过对建筑退让进行追本溯源，深挖建筑退让管制的目的和意义，并对我国建筑退让产生的总问题进行总结和讨论。
关键字：建筑退让；空间管制
1.建筑退让的起源、概念和目的
1.1建筑退让的起源
建筑退让的概念最早源于1916年美国区划法（zoning）。为解决城市过度开发所导致的一系列问题，纽约市于1916 年7 月25 日颁布了美国历史上第一部区划条例，其中就包括了有关建筑退让和建筑高度的规定。根据规定，建筑达到某一特定高度时，就必须从正面退让一定的距离，再往上建造，特定高度和退让距离根据不同的用地和街道宽度来确定。这个规定既能减少高层建筑造成的空间压抑感，又能保证街道和周围建筑物的通风和采光。因此，20 世纪美国出现了大量金字塔式高层建筑。十九世纪20年代，弗吉尼亚州的罗阿诺克希望通过建立统一的建筑控制线来规范和限制城市中的建筑位置和建造，因此规定了建筑退让线，并要求所有的随后建造的建筑和街道的距离，与同一个街区至少60%的现有建筑一致。Setback line的概念属于体量控制（Bulk control）的范畴，为了提升社区的健康、安全和福利，bulk control 通过对建筑体量、相撞和位置的控制，从某种程度上限制了哪里和在哪种程度上限制土地的私人开发强度，并保证开放空间、阳光和私密性。基于美国私人机动交通的普及，setback lines 则是对社区内充足阳光最直接的保障，同时也被作为控制人口过度集中地手段。
1927年美国最高法院在Gorieb v. Fox论坛上说到： setback line的出现是城市社区人口增长和过度集中地必然结果，以及现代生活方式存在问题的复杂性和扩展性所带来的巨大变化[1]。作为警察权的有效部分，通过实施setback lines居民可以获得一片保证阳光和空气、避免火灾、缓解街道堵塞、安静的、没有消极死角的前院空间。值得注意的是，这里强调“前院”（front yard）的概念是为了暗示setback的目的并不是为了未来街道拓宽准备的。同时期，审美方面的考虑也被纳入setback目的的主要考虑范畴，包括地标保护、街道整齐划一等。
直到十九世纪80年代，随着美国女建筑师协会来华进行的学术交流，美国区划进入中国并逐步演变为今日规划师所熟悉的控制性详细规划。但在此过程中，对setback概念的误解导致了后续许多问题。我国规划界认为的setback,是在居住社区中front yard的概念，而针对城市商业区、商务区，其实并非纯粹一刀切的建筑退让，而是裙楼的“一刀切”退让和塔楼的逐层退让。
1.2建筑退让的概念
根据《控制性详细规划》[2]，建筑退让指在城市建设者，建筑物相对于规划地块边界的退让距离，通常以退让距离的下限进行控制。而建筑退让道路区域是指城市规划控制的用地红线与建筑红线之间的退缩空间。一般规划管理要求其只能用作公共绿化用地、市政设施预留用地和公共人流集散地。在开发权属上，建筑退让道路区域属于私权范畴，而用地红线（道路红线）以外的城市道路属于公权范畴。在《城市规划原理》[3]中确定了建筑退让控制线（setback line）是包括空中和地下空间的竖直的三维界面，以及建筑退让道路红线（setback）是控制性详细规划控制体系的内在构成，属于建筑建造方面的规定性指标。
1.3建筑退让的目的
在《控制性详细规划》和《城市规划原理》中均提到，保证必要的建筑退让距离的目的主要包括以下方面：1）避免城市建设过程中产生混乱，保证必要的日照采光和通风要求；2)保证必要的安全距离，满足消防、环保、防汛和交通安全等方面的要求；3）保证必要的城市公共空间和良好的城市景观。而在实际管理中，建筑退让道路红线区域也承担管线敷设、道路拓宽预留的功能。
结合实践经验，当前建筑退让道路红线目的主要有：1）健康与安全（日照、通风、防灾救灾）；2）整齐划一（贴线率、入口广场）；3）空间补偿（市政工程设施和管线敷设、人流车流集散、未来道路拓宽预留）；4）街道空间（尺度、活力、景观营造）。
2.当前我国建筑退让道路红线制定方法
目前建筑退让道路红线间距有三种控制方法：
1）二维因素控制,基于道路等级或宽度确定退让间距的方法，退让间距与道路红线宽度正相关，如东莞、佛山等；
2）三维因素控制，从断面角度考虑，考虑道路宽度与建筑高度两项因素确定退让间距，退让间距与道路红线宽度、沿街建筑高度正相关，如上海、成都、广州等；
3）综合因素控制，除了考虑道路等级或宽度、建筑高度等空间因素外，还参照建筑功能、新旧区建设条件、用地类型等其他相关因素确定退让间距的方法，如北京、大连、洛杉矶等。
另外，部分城市要求退线与贴线控制相结合，重视街道界面整体控制，运用贴线率的概念，且街道墙达到最小高度。
3.当前我国建筑退让道路红线存在的问题
3.1空间形态上的问题
建筑退让道路区域过大一定程度上造成了街道空间尺度的失衡，街道活力不足，“大街廓、宽马路、疏路网”为特征的“树形结构” [4]也一度成为我国城市规划建设的典型问题之一。另一方面，由于建筑层数和道路关系不一致导致的建筑不同程度的退让，导致了众多“锯齿”空间的出现，街道立体空间轮廓杂乱，街廓感较弱，街道连续性较差[5]。而在微观层面，由于用地红线以内由不同单位自行建设，导致了建筑退缩位界定方式混乱，反应在用地红线和地面铺装的不同处理上，街道元素杂乱不统一[6]。
3.2规划实践上的问题
在建筑退让道路红线距离的制定实践中，规划师往往直接依据各个城市相应的城市规划技术标准中所规定的最小值进行制定，缺乏对具体项目、具体建筑、具体环境的判断，导致部分退让距离的不合理。另外，由于控规与城市设计之间缺乏有效衔接，包括管理程序和技术标准方面，在建筑退让方面则反映为和相应街道设计导则的衔接，导致实际建设中往往无法充分落实城市设计师意图，限制了城市设计的有效实施[7]。
3.3城市管理上的问题
从土地利用上看，建筑退让道路红线用地是属于业主所有的用地，是由该业主进行使用和管理的。但由于这部分用地临近市政道路，当城市管理不足时，私人业主侵占城市道路沿线公共空间的“侵街”现象就会逐步滋生[8]。另一方面，此区域土地使用权原则上仍然属于私人业主，但使用方式受到城市管理规定的限制。某种情况下，此区域也可能造成土地使用权属的转移，故有时需要转移沿路部分用户的土地使用权，用于保证市政设施等的铺设。而由于未对何种方式进行建筑退让区域进行管制，如土地权属不变还是土地权属转移，抑或土地征用，造成了很多纠纷[9]。
由于建筑退让道路红线区域具有私人开发和公共空间的二重属性，业主为满足自身的利益诉求，会根据自己的理念和需求进行建设和管理，而由于业主通常更加关注建筑设计本身，而非能够产生公共利益增量的建筑退缩位，因此大部分建筑退缩位空间设计粗糙。另外，由于当下我国城市建设往往将重要公共服务设施置于主干道或重要节点，沿街建筑往往不得不预留较大的退让空间，以应对可能出现的人流过于集中带来的交通压力和噪音尾气，此区域的人车矛盾相对激烈。
3.4土地效率上的问题
由于控制性详细规划中并未具体规定建筑退让道路区域的用途（包括美国的区划法也是如此），大多数时候则粗暴地禁止一切建设行为，使得该部分土地未能得到充分利用。而在某些城市商业、商务区，由于建筑退缩位与步行道分隔，主要人流并未被引至商铺，造成商业活力的缺失。
参考文献：
[1] Thomas D .Home. Zoning: Setback Lines: A Reappraisal [J]. Wm & Mary L.Rev.,1969,10(3)
[2]夏南凯, 田宝江.城市规划专业系列教材 控制性详细规划[M]// 城市规划专业系列教材,控制性详细规划.同济大学出版社, 2005.
[3] 吴志强,李德华.城市规划原理.第4版[M].中国建筑工业出版社, 2010.
[4] Alexander C. A City is not A Tree [J]. Archit Forum, 1966, 122:58-62, 58-61.
[5]匡晓明，徐伟. 基于规划管理的城市街道界面控制方法探索[J].规划师,2012(6):70-75.
[6]汤黎明，李冕.城市商务区建筑退缩位存在问题及改进意见——以广州市体育东路为例[J].规划设计,2011,(10):71-75.
[7]奚东帆.上海控制性详细规划空间管制方法研究[J].上海城市规划，2011 (6).
[8]刘泉，张震宇.功能与人性一一以建筑退让道路区域为对象的城市切片研究[A].多元与包容——2012中国城市规划年会论文集(05.城市道路与交通规划)[C],2012.
[9]李江云.道路红线退后研究——以山东省滕州市为例[A].转型与重构——2011中国城市规划年会论文集[C].2011.