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探讨国土空间规划体系

发表时间：2020/8/24 来源：《基层建设》2020年第10期作者：江福建

[导读] 摘要：我国国土资源利用效益低下的原因主要是因为我国的区域规划、城市规划编制以及土地利用规划的不同导致的，规划管理部门往往无法分清自己的部门职责，使得规划在实际情况中实施不力。

        遵义市规划技术服务中心 563000
        摘要：我国国土资源利用效益低下的原因主要是因为我国的区域规划、城市规划编制以及土地利用规划的不同导致的，规划管理部门往往无法分清自己的部门职责，使得规划在实际情况中实施不力。对国土资源空间进行科学合理的规划可以有效地配置公共资源，使社会经济达到可持续发展的地步，并且避免了区域空间没有秩序、错误的、没有任何水准的开发和建造。本文阐述了建立国土资源空间规划体系的必要性以及对国土资源空间规划的结构设立和完善中提出有效的建议和策略。
        关键词：国土资源；空间规划体系；建议策略
        引言
        对国土空间进行合理的布局和开发利用是国土空间规划的本质。国土空间规划基于社会主义的市场经济的条件受限于政府统筹安排区域空间开发、国土资源的优化配置以及经济社会发展的调控等职能。为了顺应我国土地资源发展的必然趋势，需要建立完善的国土空间规划体系。
        一、建立国土资源空间规划体系的意义
        建立协调统一的国土资源空间规划体系在目前空间规划管理中是十分必要的，其能促使规划与社会发展、环境保护等方面的发展保持一致性，并且能指导和管控相关的展开活动。区域规划具有宏观的战略指导意义，其综合开发国土资源、合理布局生产力、综合治理环境的开发及国土整治方案具有长期性和综合性、区域性、指导性，通过各级的土地利用规划让宏观安排落实到每个细节，确立城市性质规模以及城市的发展方向中的环境的全面布局和总体安排。
        二、国土资源空间规划体系的基本结构
        （一）国土资源空间规划的法规体系
        建立空间规划体系的前提是空间规划的法规体系。而法律法规保证了空间规划的顺利实施，是土地利用规划和城市规划的法律保障。有些区域规划已经制定了相关的法律依据，然而在某些条例上还存在着一定的冲突和出入，需要针对性的有效修改来保障法律法规的准则。土地利用总体规划在规划的层次上属于城市总体规划上一层，所以城市规划在进行用地总体规模规划和土地开发控制方面需要遵从上一层的土地利用总体规划，此外土地利用总体规划也应该考虑城市规划下的客观现实情况，这是由于城市规划在建成区范围内的具体用地安排上可以提供客观实际的用地情况。
        （二）国土资源空间规划的管理体系（2019年机构改革后已经组建自然资源部门，此论文应该是在此基础上进行的探讨。）
        当前我国的《国土空间规划纲要》当中，着重强调了目前的发展战略，以及当前我国的功能区发展战略和三大战略，新时期，我国的国土规划和以往的土地使用管控制度之间联系十分紧密。国土资源空间规划的管理体系的问题主要体现在各类国土资源的空间规划的分数和部门管辖的分离导致各类国土资源的空间规划形成割裂不利于实际规划的实施。因此相关部门需要建立国土资源空间规划的管理体系，结合行政机构进行管理体系的改革来明确各个空间规划管理部门的具体职责。我国在转变计划经济体制为市场经济体制的过程中需要建立法治社会下的国土资源空间规划管理体系来与市场经济体制相适应。
        三、国土资源空间规划体系的完善建议和策略
        （一）完善国土资源空间规划的法规体系
        空间规划从指定到实施是一项长期的系统工程，要求建立有法律保障的空间规划制度，使空间规划能够长期连续地实施[3]。完善国土资源空间规划的法规体系、建立健全的空间规划法律保障制度能够使空间规划长期顺利地进行。除开核心的《土地管理法》《城市规划法》以外还需要确立《区域规划法》来明确各级规划的任务、内容、目的和各个审批程序工作，使空间规划细化到各个实处，进一步深化空间规划的编制、管理和实施，制定空间规划的各个行政法规和规章制度[3]。2008年就已经实施城乡规划法了~~~~~~~~~~~~这是抄的哪年的论文？
        在总体规划的管控指标设立上，还应该保障高效对所有空间开发、合理保护以及综合整治的原则，应科学设立规划指标，例如国土开发顺序和分类、生态资源保护、基础设施性能的提高等等，要重点做好开发流程方面的安全管理，对开发强度、面积以及耕地森林等保留指标作出重点的设置，还应该保持城市空间总体规划目标与土地使用整体规划中城镇工矿规划的总体目标一致，注重实际土地使用与整体规划之间的衔接性。
        （二）调整国土资源空间规划的内容
        调整国土资源各个空间规划的内容，使他们之间可以互相衔接，然而在目前的空间规划中，三个规划在内容上有着重叠和冲突，因此根据三个规划的地位，在区域规划、土地利用总体规划和城市规划中进行一定的调整：（1）在区域规划中进行资源的合理分配布局，根据生产力和实际情况来讲重点放在战略是到方面，重点保护环境和城乡一体化，对于一些特别的重要问题再另行实施专业的规划计划。（2）土地利用总体规划的重点是在与落实区域规划的指导思想，通过确定保护耕地目标和重大项目建设的方式建立合理的用地结构，并且让土地利用总体规划能够详细的规划和落实。

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（3）城市规划的重点则在于调整城市总体规划区的范围，使得城市总体规划和土地利用总体规划保持规划和城乡一体化来进行详细的落实，在区域城镇规划体系的指导下完成小城镇和村庄的规划。
        同时，还应该明确国土空间规划报批审查的要点，省级国土空间规划审查要点包括：①国土空间开发保护目标；②国土空间开发强度、建设用地规模，生态保护红线控制面积、自然岸线保有率，耕地保有量及永久基本农田保护面积，用水总量和强度控制等指标的分解下达；③主体功能区划分，城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田的协调落实情况；④城镇体系布局，城市群、都市圈等区域协调重点地区的空间结构；⑤生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局，重大基础设施网络布局，城乡公共服务设施配置要求；⑥体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系；⑦乡村空间布局，促进乡村振兴的原则和要求；⑧保障规划实施的政策措施；⑨对市县级规划的指导和约束要求等。
        国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点，除对省级国土空间规划审查要点的深化细化外，还包括：①市域国土空间规划分区和用途管制规则；②重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准；③城镇开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求，各类历史文化遗存的保护范围和要求，通风廊道的格局和控制要求；城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求；④中心城区城市功能布局和用地结构等。
        （三）强化国土资源空间规划的实施手段
        强化国土资源空间规划的实施手段是空间规划落实最重要的环节。目前在市场经济的环境下，利用法律、经济、整治等实施手段来改变空间数据管理、空间数据分析和辅助决策及规划成果表达等来引导个经济主体的活动空间规划的方向和要求，利用先进的手段技术来对空间规划实施监测和定期的全面检查、并根据监测效果进行结果的评定，完善空间规划。
        《国土空间规划纲要》中指出要在机制方面做出创新部署，并且将完善各种土地自然资源等方面的的开发和管理制度，同时还加强主要功能区域的主题引导，协调利益机制。我国土地的治理应将指标进行逐层分解，重点通过对大型土地治理项目和工程进行综合计划与部署，并使其能够顺利的开展和进行。
        例如随着3S技术的发展和应用，改变了目前空间规划领域传统的空间信息的获取手段和处理方式，使高速度、空间信息与属性信息相互结合，改变了原有的工作效率和质量，显著提升了空间规划的编制的工作质量与规划结果。
        （四）完善所有基础工作和相关工作
        相关基础工作包括：做好规划编制基础工作、开展双评价工作、开展重大问题研究、科学评估三条控制线。
        各地要加强与正在编制的国民经济和社会发展五年规划的衔接，落实经济、社会、产业等发展目标和指标，为国家发展规划落地实施提供空间保障，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。各级自然资源部门要按照《若干意见》和本通知精神，结合本地区实际制定落实方案，把建立国土空间规划体系并监督实施作为当前工作的重中之重，抓紧、抓实、抓好。
        同步构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。基于国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，着手搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。集中力量编制好“多规合一”的实用性村庄规划。结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战略，优化村庄布局，编制“多规合一”的实用性村庄规划，有条件、有需求的村庄应编尽编。
        四、结束语
        建立完善国土资源空间规划体系能够通过各级的土地利用规划让宏观安排落实到每个细节，确立城市性质规模以及城市的发展方向中的环境的全面布局和总体安排。实施完善国土资源空间规划的法规体系、调整国土资源空间规划的内容、强化国土资源空间规划的实施手段风方式完善我国国土资源空间规划体系、促进空间规划编制和现代化策略的实施，保障国土资源的可持续发展。
        参考文献：
        [1]林坚，吴宇翔，吴佳雨，et al.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划（5）：9-17.
        [2]吕苑鹃，王浩聪，王晓莉.多规之“底”——从市县“多规合一”试点实践看空间规划体系重构[J].国土资源，000（3）：26-29.
        [3]李桃，刘科伟.我国空间规划体系改革研究——以县域总体规划编制为例[J].城市发展研究（2）：16-22.
        作者简介：江福建（1987年9-）女贵州桐梓汉本科工程师遵义市规划技术服务中心研究方向：城乡规划/国土空间规划